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专栏

《当代马来西亚:政府与政治》导论

潘永强

更新: 2018/5/23 8:35 早上

【精选书摘】

近年来国内外对于马来西亚政治的研究著作,有不少优秀的学术专书,主题围绕在族群政治、选举政治、社会运动、威权体制的韧性、一党支配的政党体系、威权领袖的集权角色等等,反映了当前马来西亚政治研究的基本趋势。可是,若论及关于马来西亚政府体制与政治运作方面,兼具概述性和导论性的学术著作,并不多见,而且主要以英文著作为主。

早期在这方面的相关著作,包括加拿大资深的东南亚专家R. S. Milne撰写的Government and Politics in Malaysia,后期则有Jayum A. Jawan的Malaysian Politics and Government,以及Abdul Rashid Moten的Government and Politics in Malaysia,后两本基本上是教科书形式的著作。至于以中文出版的马来西亚政府与政治的概论性著作,在国内至今还缺乏有质量的成果。

因此,本书《当代马来西亚:政府与政治》的撰写与研究,就是尝试出版一本中文学术著作,以嘉惠中文世界的研究者与读者。本书共分十二个章节,每章各处理一个主题,涵括当前马来西亚政府体制与政治治理的各个专题。

所有参与本书撰写计划的学者,皆为马来西亚公民,书中除了有三篇论文的作者是以英文撰写原文,其余的论文都是以中文撰写,基本反映了当前马来西亚政治研究领域的中文学界水平。撰稿者除少数是国内资深的学者,中生代作者占了大部份,但也涵盖有潜能的年轻学者。

本书内容基本概括了马来西亚政府与政治的各个主要议题,包括政治发展、君主体制、国会运作、行政部门、司法体制、政党政治、选举制度、公共行政、地方政府、联邦政体、媒体政治、政教关系。

各章作者皆以马来西亚人的角度,努力提供一个宏观和及时的研究分析,以尝试构筑一幅了解马来西亚政体运作的全景式图像。

重新审思政治治理

出版一本有关马来西亚政府与政治的中文概论性著作,是必要和迫切的,因为马来西亚的政治发展与民主化转型,自2008年全国普选以来,历经重大的变迁和快速的转折,在在需要吾人更全面和及时的掌握。

本书各个作者,基本上就是从当前的民主化变迁之背景下,重新审思和考察马来西亚政治在制度上和治理上的新格局,因为它既出现了变化,又有制度和思维上的延续。

所谓变化是反映在威权政体的松动,以及长期支配政局的执政党巫统持续的弱化,但马来西亚政治在总体上仍深受族群意识和威权主义的笼罩,导致其在民主化过程中备受困扰、阻力乃至反扑。

王国璋在疏理马来西亚的政治发展时指出,由英殖民时代迄今的政治发展,虽千头万绪,但族群、伊斯兰、阶级这三大主线,却始终是爬梳其演进的关键。

族群政治可谓马来西亚的根本现实,伊斯兰政治原可视为马来政治一环,1970年代后却逐渐反客为主,份量直逼族群政治。阶级政治则迄今未成气候,但也从未失落其配角位置,一贯地在阶级共同利益的基础上,隐晦发挥某种跨族群的政治力量。

若按时序演进,他认为1950年代联盟三党(Alliance)之成立、1969年的五一三族群流血冲突及2008年的第12届全国大选,为政治发展的三大分水岭事件。他同时指出,马来西亚迈入民主转型的迹象明显,尽管转型期间变量甚多,也受到族群因素干扰,走得比东亚其他民主化案例都要慢,却似乎没有逾越现代化理论(modernization theory)的基本框架。

马来西亚的国体是君主立宪制,陈利威在探讨马来西亚的君主制度时,陈述了皇权在马来亚独立前后,如何与巫统官僚权贵进行互动,而巧妙地成为现代民主政治制度设计的一环,同时皇权与伊斯兰教教义合体之后,也在独立后化身为土著权利和伊斯兰教的维护者。但皇权在政经环境变迁后,却与巫统政治精英发生权力冲突,而遭遇两次被削权的经验,即1983年削弱签署法案权力和1993年失去免控权。此后一些皇族也反思本身在现代马来西亚的地位,然而皇族在政治经济上和马来西亚社会密切关系,同时经过了两次的削权后,他们的权力也被制度化地制衡了。

在第12届大选后,随着巫统政治支配地位开始弱化,则令皇族重新在政治经济活动上高调与活跃。陈利威认为,统治者是否会在未来,扮演更具关键性的参与式君主立宪角色,就要取决与各造的互动,特别是来自公民对皇权的期望。

首相署职权膨胀

青年学者李泰德在讨论马来西亚的行政与内阁时,分别从首相“典章”与“非典章”的职权、行政权与立法权中的信任与负责的关系,以及首相署的职权与组织的膨胀化三个面向来进行说明。

他首先说明了首相所具有的“典章职权”与“非典章职权”,并证明了其可透过这两种权力的交互作用,来巩固本身的势力,甚至是可透过“权力分享”的模式来满足执政阵营内部各方的需求,进而加强这个威权政体的持续性。他通过案例分析,也发现在判定行政首长是否失去大多数议员信任的程序中,皇室扮演了关键的角色,可能形成君主对行政首长的主动委任权。至于首相署的职权和机构设置日益扩大,也代表着首相权力的增加。

李泰德认为,自2008年全国大选后,马来西亚进入了关键的民主化时期,然而掌政者在这个时期不惜以崩坏体制的方式,来阻挡该浪潮的推进,恐怕会推迟民主的进程。

王维兴在讨论马来西亚的国会与议会运作时指出,在现代民主国家,立法权一直与司法权和行政权平行,形成三权分立的基本关系。然则,马来西亚作为内阁制国家,在制度与现实的运作上,行政部门(内阁成员)产生自立法部门的多数派,他们既属于立法机构,又属于行政机构,形成了立法权与行政权两者合一的关系。而独立以来马来西亚国会的议事经验显示,行政部门的领导虽然产生自立法部门的多数派,实际上行政部门却长期主导立法部门的运作。

在制度设计上立法部门残缺不全,也让国会对行政部门的监督与制衡流于形式,实质效果不彰。他也认为,马来西亚国会与议会运作的著述乏善可陈,除了国会体制和议事运作的议题外,其他主题如国会反对党领袖的地位、党鞭、国会智库、各个州议会运作,以及议会改革等重要面向都缺乏相关研究,需要投入基金进行全面与深入研究。

饶兆颖在探讨马来西亚司法制度时,主要透过两方面来介绍马来西亚的法律体系,首先是关于马来西亚法律的渊源与传统,包括从其历史、政治、宗教和多元文化的背景来理解。

其次,她的论文也针对司法制度内三个关键角色,即总检察长与检察官、司法机关和律师公会/律师的功能与局限,作出讨论。她探讨了总检察长(Attorney General)和检察官(prosecutor)的不同角色,指出两者的角色和责任并不一样,但在现有制度下却由同一个人担任,造成在问责、透明度和反腐工作中的弊病。

另一个受关注问题,则是马来西亚司法独立普遍受侵蚀,其中法官的委任就成为法律界关注焦点,如何确保法官任命过程透明化,明确界定法官遴选和晋升的标准,是未来司法改革重点。

不过,饶兆颖认为马来西亚司法改革长路漫漫,而公民社会团体对司法改革仍然缺乏深入的讨论,对长远的目标和意见整合仍有努力空间。

政党碎片化与集团化

潘永强在探讨马来西亚的政党政治时指出,由于社会分歧的背景,马来西亚向来是一个多党林立的国度,但各族群政党却被有效的组织起来,反而造成政党体系的高度稳定和制度化,在发展中国家中算是相对成熟和有序。

马来西亚政党政治的主要特色,一方面是碎片化与结盟化并存,由于多重交错的社会分歧导致政党林立,形成政党碎片化的现象,惟基于各族群有共同参与政权之需要,又造成政党之间产生结盟和集团化的诱因。另一方面,则是政党的易变性和分裂度不高,这造成已经建制化的政党,不会轻易在政治上消失式微,又间接导致新生政党的存活度不高。

潘永强指出,自独立后马来西亚的政党体系基本上处于被冻结的制度化状态,形成一个长期稳定的政党体系,但是随着2008年的关键性选举后,这个常年被冻结的政党体系开始出现松解的情况,未来有可能导致我国现有的政党体系发生解体的局面,进而出现重组的过程。

黄进发在讨论马来西亚的选举制度时,首先说明选举制度在国家政治体制中的位置,并以马来西亚历届国会选举成绩,分析席票不均的现象,解释2013年选举结果颠倒胜负的特例,他也从“选区划分不均”、“选区划界不公”与“议席不断增加”三者,说明“席票不均”的问题大半是体制败坏所致,而不一定是现行的单一选区(FPTP)选制设计上的必然。

黄进发还从学理角度解释,为何单一选区选举制度在马来西亚没有形塑出两党制,并进一步申论,单一选区选举制度、西敏寺民主与多元社会其实是错配。至于国阵的联盟模式也有其不能处理盟党之间竞争的结构性弱点,以定期性的议席增加作为缓解手段。因此,建立在西敏寺民主理想与模仿国阵模式的“两线制”论述应该更新,甚至提出应该局部或全面告别现行的选制,另觅更好的选举制度之建议。

林鸿海在讨论马来西亚的公共行政时指出,随着公务员体制的职能扩大,他们在马来西亚政府中所扮演的角色越来越重要,这不只反映在它的规模或公务员的人数,也因为政府职能的扩大,公务员的建议深深地影响政府决策。在推动政策时,即使最低层的公务员也可以影响政府政策的实际过程和结果。

他指出,马来西亚的公务员制度,深深地被多元社会所影响,造成至少有三个特征深刻地影响其绩效,即马来人主导、有所妥协的论功行赏制,以及庞大和超出规模的人事队伍。另一个影响公务员制度的因素是巫统的一党统治,由巫统主导的国阵在联邦层级长期执政,造成行政中立的精神无法完全贯彻,也削弱了问责和制衡机构。

林鸿海对于公共行政改革并不乐观,因为政府领袖就是利用这些特征来满足自己的目的或利益,当改革可能损害其利益时,就必定遭遇到那些既得利益者的反对。

恢复地方选举

彭秀女、沙米哈(Samihah Khalil)和莫哈末列萨(Mohd Rezal Rasli)在讨论马来西亚的地方政府时,除追溯地方政府体制的发展,以及它们的职能与治理权限时,也指出地方政府体制的局限,包括在财政、输送地方服务、中央和地方关系、社区参与和领导力方面,都必须有所改善。特别是增进地方政府收入,更是一件要事,因为充足的资金和财政活力,可以让地方政府持续提供必要性的服务和改进服务质量。

作者同时指出,若要地方政府提供高效能和有效率的服务,就需要制度改革和领导转型,尤其是恢复地方政府民选。目前马来西亚地方政府的选举己被中止,地方议员改由委派的方式产生,但是一旦恢复选举就会牵涉到联邦─州─地方关系、地方民主和权力分享等议题。如何在三个级别的政府之间,维持有效的伙伴关系,尤其与联邦政府的有效合作,对于促进马来西亚地方政府的强大和活力,至关重要。

陈泓缣在探讨马来西亚联邦政体一文中,首先指出,独立前英殖民者本来想在西马建构一个中央集权的马来联邦,用于巩固自身权力和行政统一,但此一方案遭到马来统治者反对,惟恐失去主权地位,结果英殖民者让步妥协,才在政体上不得不选择联邦体制,以致联邦进一步成为强化封建皇权的手段。

与此同时,这个联邦却严格地控制移民归化公民过程,并没有以平等作为立国的核心价值,反而代之以土著优先位,所以先天性是集权型的联邦。陈泓缣通过许多案例说明,马来西亚联邦政府与州政府的关系是不平等的,权力不对称地往中央倾斜,原本在其他联邦制国家中,理应由地方政府控制的“行政分权”事项,诸如交通、公共卫生、教育、警权等,皆落在联邦事务范围内。这个集权的中央政府,甚至侵略成性,利用各种“寻租机会”来获取政治经济利益,令州政府权利无法有效伸张。

政治与媒体主从关系

庄迪澎在讨论到媒体与政治的关系时指出,由于媒体乃传达讯息的重要工具,向来都是从政者意欲争夺的重要阵地。马来西亚的政治和媒体长期处于一种统治精英主导的主从关系,媒体政策的拟定与变更、媒体环境的限缩、新闻自由的紧绷、舆论禁区的划界,莫不以首相的意志或首相的政治利益为依归。而且,这一切的整顿、变化,往往都是这些权力精英意欲实践某种政治议程或其遭逢权位危机的结果,不同的是历任首相的执行力和客观条件有所差异。

尽管如此,庄迪澎认为,从马哈迪以降,失衡的政治——媒体关系因互联网服务的引入、普及和网络媒体的崛起而产生了政治精英可能预见,却仍有点束手无策的变化。互联网带来的挑战,未必彻底改变政治和媒体的主从关系,但已导致这些惯于号令媒体的政治精英无法一如既往地操控舆论,而须改弦易撤。

陈中和在关于马来西亚政教关系的讨论中,主要着眼着伊斯兰化的发展。他认为马来西亚在独立初期,制宪者把伊斯兰的管理纳入统治者的权力范围乃参照英国模式,君主藉由保护官方宗教而保留了其传统权力和传统尊严,而君主立宪体制中君主不干政的常规也可使政治免于官方宗教的干扰。

换言之,制宪者的主张、国家领导人的态度、君主立宪体制下的君主权威以及司法的控制,皆对伊斯兰介入政治活动和公共事务起了适当的防卫作用。但马哈迪当政的年代,却开启了一个世俗化体制逐渐改变的年代,在他任内巫统和伊斯兰党长期的伊斯兰化竞赛,使得巫统的伊斯兰政策发展成改变国家体制的政策。此举不单否定了开国先贤的主张,也抹煞了制宪者原意。

陈中和认为,日渐保守的伊斯兰化规范,也使得伊斯兰原教旨主义逐渐发展成一个普及马来社会的意识形态,巫统反而日渐受制于伊斯兰化的草根力量。

本书是集合多位学者专家共同参与的集体成果,它最后能够顺利出版,首先需要感谢各位参与此计划的学者专家,由于各种原因,此书的出版日程一再延后,情非得己,作为编者需要向撰写的作者致意。

本书原先的架构和篇章先由饶兆斌博士提出,在这个基础上,后来我对本书的编务工作重新作出一些安排,包括调整了一些章节和主题,并纳入新的撰写者,以及后期的编审和校订工作。

在编辑过程中,华社研究中心的同仁也配合协助,在此需要感谢詹缘端主任、刘秀梅、张英华、丁美凤、徐玉燕等人的协助,让本书得以顺利完成。


潘永强是《当代马来西亚:政府与政治》的本卷主编。

编按:本文原为潘永强主编《当代马来西亚:政府与政治》一书之导论,获华社研究中心授权转载。谨此致谢。

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