议会（Assembly）是立法机构的通称，在马来西亚，联邦层次的议会既是国会（Parliament）上下两院，州层次的议会既是州议会、市或县级的议会就是地方议会（Local council）。本文的政府指狭义的政府—国家行政机关。

议会的功能是立法修法，监督行政部门的治理和开销。议会订立法律后，需要有人领导行政机构执行法律，所以委任部分议员出任行政议员，国会称之为部长。

议会立法制约行政权力

行政议员受议会委托，他们的权限、福利、部门机制和行政程序都受议会制定的法令决定，尽管行政部门能够制定小法令（ordinan）和行政条例（regulation），但是这些小法令和行政条例属于比较细节的执行程序。

若法令阐明城市规划是联邦和州的共同责任，州行政议员就不能擅自规划土地的用途；若法令阐明行政议员的薪水是六千元，国库就不能支出七千元给行政议员；若法令阐明行政议员必须每年向议会提呈部门报告，行政议员不能不交报告，否则就会被审计师“算账”。

世人往往熟悉行政议员多于议会议员，认识行政首长（首相／总统）却不一定认识国会议长。这或是因为行政议员执行日常工作，无论文工商农都必须和行政部门交涉，出版报纸刊物、申请店面招牌、批准工程计划、蔬菜出口等等。因为存在这层权力关系，行政部门对人民的影响是直接且巨大的，立法机构对人民的影响相对之下是间接的，只有透过行政机构的执行才能体现出来。

然而，人们往往没有注意，这些日常行政程序，先要在议会通过，行政议员才依样绘葫芦般执行，为了使行政管理更为顺畅和系统化，行政部门才增订需要的小法令和行政条例。例如说，教育法令不会告诉教育部长该不该鞭打学生，教育部就有权制定条例，全国的教职员就必须根据鞭打学生的条例行事。

私人议员法案推行阻碍多

马来西亚的议会向来给人橡皮图章，无法制衡政府的印象。构成议会式微与行政庞大的原因有二。首先，大马的议会制度倾向由政府部门主导，和英国议会制度重行政轻议会一样，这可从后座议员提呈法案的困难度就可知道。

在马来西亚，国会议员可以通过议会常规第49条（1）来提呈私人议员法案，但是国会议长将优先处理政府法令，私人议员法案只能排在政府法令之后，等有剩余的辩论时段才能提呈一读。尽管规则如此，法案的排序还是议长说了算，最近越位辩论的脱氧核糖核酸鉴定法案就是如此。

英国议会的法案共分为三种，公共法案（public bill）、私人议员法案（private member bill）和私人法案（private bill）。公共法案由部长向议会提出，没有部长职务的议员可以提呈私人议员法案，但是这个法案受到极大的限制，只能通过投票（Ballot）、十分钟规则和普通提呈三种方式提出新法案。即使是成功率最高的投票方式，只有首七位议员的法案可获得辩论的时间，意即可否提呈法案，还得看议员的运气。私人法案通常只是影响少数人的法案，例如万绕绕道受影响的新村居民，就可通过制定私人法案保障村民的权益。

美国议会提呈法案较容易

不同于英国和大马，美国的议会制度让议员有很大的发挥空间。在美国议会提呈法案没有英国和大马议会的“入门障碍”，任何议员都可以主动草拟法案，只要正式通知议会有意提呈的法案，该草案将被安排到相关的委员会讨论。委员会在研究草案后，将会为可行的法案准备报告，然后提交议会阅读、辩论及通过。

也就是说，美国议会的程序是，委员会阶段在先，提呈、阅读、辩论在后；英国议会制度是先提呈、阅读、辩论，然后才进入委员会阶段。美国的联邦部长不能直接向国会提呈法案，只能向议长提出建议的法案，议长把法案转交给相关的常设委员会（standing committee）研究，然后由常设委员会主席向议会提出同样或修改后的法案。

大马议会制度的设计，使个别议员即使有改革的意愿，也难有所发挥。这导致两个后果，一是议员变成跟从党鞭指示，投票通过法案的棋子；二是议员代表的选区的民意不能获得伸张，这无疑是违反民主精神的。

一党独大让议会功能式微

议会式微与行政庞大的第二个原因是我国向来缺乏民主文化的土壤，横行半世纪的威权种族政治，在外打压各类反对力量，在内一党独大欺压其它盟党，根本就没有议会制衡行政权，尊重议会反对党的概念，所有反对声音都被当作民主的橱窗。

在短期内，国人很难看到国会的实质改革，如今国会事务还是牢牢掌控在国阵手里。一些非政府组织通过梳邦国会议员西华拉沙提呈的《资讯自由法案》，从第12届大选后的第一期国会至今，仍然没有机会排上辩论时段。

民联五州议长议员合作大有可为

但是，由民联领导的五个州，如果有意愿推动改革，仍然大有可为。如果五州议长配合后座议员在州议会推动地方政府选举法案、资讯自由法案、性别平等法案、州公务员人权法案、州议员公布财产法案、州资独立媒体法案（类似英国BBC）等等，一旦州议会通过法案，成为正式法律，行政议员岂可不从？

308大选后，人民对民联五洲充满期待，虽然民联也的确实施了有别于国阵政府的福利政策，可是制度改革还是止于承诺，没有落实也没有提出清晰的路线图。这其中的一个盲点，莫过于人们把期望投注在州大臣和行政议员身上，忘了议会也可以成为改革的火车头。

议长和后座议员若能订立改革路线图并实践之，就是国家之福；若能进而修改议会常规，解除私人议员法案的入门障碍，不只雪州议长邓章钦之前提出的阳光法案能够顺利提出，也将是民主精神的回归。

无论如何，只有当议会成员认识到议会是民主政治的中心，以及立法议员的重要性，有了自强（self-empower）的体悟，我国的民主改革才能从议会展开。