【时政】南望

反贪污委员会（MACC）近几年动作频频，颇有一洗颓势、欲摆脱2009年赵明福及2011年阿末沙巴尼离奇坠楼案后“原罪”缠身的壮志。无奈巴生港口自由区丑闻案瞎忙多年，竟落得一事无成；立案调查砂州前首席部长泰益，却遭白毛公然羞辱为“naughty and dishonest”后，眼睁睁看着他老人家安然卸任，转当“太上皇”逍遥而去。反贪会的文宣及防贪造势活动再怎么冠冕堂皇、风风火火，也难掩内伤。

反贪会为何如此窝囊？2009年由反贪局（ACA）转型、扩编而成时，其组织框架基本上抄自香港廉政公署，不可谓不完备。兵将方面，则辖下逾2700位大小官员，若与廉政公署1200多人的编制相较，对比两地人口，虽有不足，倒也说不上单薄。

不过反贪会主席阿布卡欣老爱自诩它是“世上最好、历史最悠久的反贪机构之一，更常被他国奉为参考对象，只是国人多无所悉”的论调，还是颇为刺耳。

反贪会高层会念咒，轻易可以吐出一长串数据来“证明”其成就（譬如案件检控率已经由2009年的54%跃升至2012年的85%；民众对反贪会的信任度，也由 2009年的30%改进至2012年的64%等等），却总让人觉得还是缺点什么。

架构健全，独立性却成疑

香港廉政公署1974年确立的组织框架，早已是圈内公认的范例，国际上多有效仿者。其精华在所谓“三管齐下”的反贪防贪策略，即执法（执行处）、预防（防止贪污处）、教育（社区关系处）三者兼顾。基本理念，则是以强势执法收立即遏阻贪腐之效，长远方面则深耕民众的反贪意识，彻底转化本土社会中对贪渎的纵容态度。

反贪会不仅照抄廉政公署，架构上还多设了个反贪学院（Malaysia Anti-Corruption Academy），专职培训反贪会干部。所以单论架构，似乎没什么可挑剔之处。

然而香港廉政公署另一项公认的成功要素，是它自外于其他政府部门──尤其是警察系统──的独立性。廉政公署成立前，贪污案只是交警务处的反贪污室处理，人员编制甚寡，首长级别也不高，只是和1970年代爆出的葛柏贪污大案中的总警司葛柏（Peter Godber）同级。但香港警察恰恰是当年集团式贪腐的要角，反贪绩效自然一塌糊涂。此所以港督麦理浩（Murray MacLehose）设计廉政公署时，就刻意让它摆脱任何长官的干预管辖，而只对当年的港督或当前的特首负责。

马来西亚反贪会的前身──国家调查局和反贪局，则是先后依附于内政部及首相署。反贪会今天虽号称独立，行政体系内却还是要屈身于首相署，独立性先天成疑。其首长的级别，在现体制内也低于总检察长和总稽查司，任期尤其不受宪法保障，取决于首相的推荐任命（形式上由最高元首委任），换句话说随时可因政治变动或政权轮替而丢官去职，被迫中断对贪腐大案的追查。

此外，国际透明组织大马分会的前主席刘胜权，眼下当了官，贵为首相署内专责廉政事务的部长，那他与反贪会在行政隶属上的关系也就有些暧昧不明。譬如两者若在廉政事务上有歧见，反贪会怕就难以无视刘胜权。

人事主导权则是另一关键。诚如反贪会官员自承，该会的人事权，目前仍受制于公共服务局，无法自行任免人员，如自行延揽特定的鉴证、法律专才或特定族裔的调查人员。

公共服务局的既定局限，遂导致反贪会官员在专业、族群背景上都和其他公部门相差不远。譬如反贪会各部门的高阶主管中，就除了一位印裔外皆为土著，自然难以有效对付民间多族群社会里的贪腐活动。

简言之，由阿都拉至纳吉时代，国阵政府在反贪会的独立性设计上，始终留有一手，并未完全复制香港廉政公署模式。这显然有损反贪会在民间的中立形象与公信力，此后其“命途多舛”，也就不难理解。

调查权力并不全面

反贪会在肃贪最重要的调查权力上，也和香港廉政公署存在差距。廉政公署在这方面的长处，首先是设计上简洁明确，既专责反贪，也就集中了几乎所有体制内执行反贪的权力。马来西亚的廉政架构，则是颇有些叠床架屋，看似思虑周到各方兼顾，说难听点却是爱“搞东搞西”，以致资源重叠、反贪执法及防贪推广的责任都不集中，影响了执行成效。

前述纳吉在首相署内另设廉政事务部长，就是一例；阿都拉时代遗下的“国家廉政学院”（Malaysian Institute of Integrity），则是又一例。2004年成立的廉政学院，其防贪教育和培训功能，实与反贪会和它所附设的反贪学院重叠。所以2009年当反贪局转型扩编为反贪会之际，两者就该整编为一，并无另立山头的必要。

如果纯就调查权力而论，法源方面，香港廉政公署的广泛调查权力，基本上就有赖三法，即《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》。《廉政公署条例》除赋予廉政公署逮捕、扣留疑犯及搜索、取证的权力外，更重要的一点，是同时交给它并案处理“在调查贪污过程中揭发的其他罪行”之大权，而不必因权力受限，不得不和其他的部门联合执法，徒增执法的复杂性及走漏风声的风险。

《防止贿赂条例》则授权廉政公署为查证疑犯的财务交易及隐密资产，可查阅其银行账目，并要求疑犯提供个人资产及收支上的详细资料。此即坊间观赏香港影视节目时所熟知的某某官员因“收入与财产不相称”，而遭廉政公署要求解释其资产来源的法律依据。

反观反贪会，2009年的《马来西亚反贪污委员会法》也明确申明它专责调查、防堵“任何形式的贪腐与滥权”，并授权反贪会得以调查其他法令中明定的相关罪行，如《刑事法》、《海关法》及《选举罪行法》内载明的相关罪行。这表面上看来与廉政公署的情况无异，但国阵政府说到底还是又留了一手。

首先，在处理公职人员的贪腐大案上，反贪会迄今无权“主动”调查疑犯的财富状况，要求疑犯本人举证来证明他是合法取得财富。这就是明显的半套子香港模式。反贪会如今得大费周章地尝试修订《反贪会法》第36条，正是受此遗害。

贪污罪本就难以举证，公职人员既经手大量公款，要求他们担负解释其财富来源的责任，与要求他们公布财产一样，都是合理要求，并不该轻率地以“无罪推定原则”闪躲。2003年的《联合国反腐败公约》第20条，对此也有同样规定，身为签约国之一的马来西亚政府应该心里有数。泰益有恃无恐，半套子香港模式正是原因之一。

其次，反贪会的执法法源多重，并不如廉政公署的法源依据来得简洁明确。这导致反贪会执法时往往还需要联合其他单位，错失突击奇效；也让人更容易钻法律空隙，规避刑罚。每年总稽查司报告发表后，反贪会一再面对的尴尬，正是这问题的反映。公部门之浪费公帑、上下其手，往往可以“虽有疏失、行政程序上却合法合规”来卸责。

依足采购程序就不是贪腐？

当然，这里头不全是反贪会调查权力不完备的问题。某些情况下，这似乎也与众人“集体暂时弱智”有关。举例来说，2012年度的总稽查司报告去年10月发表后，政府慎重其事，成立了以政府首席秘书为首的特别委员会来审视报告。

特委会成员涵盖了公共服务局、总检察署、反贪会、财政部及警方高层。高层诸公研究后，结论是官员犯下的大多只是“未遵守则或行政疏失”导致的错误，未必是贪渎案件。

不过反贪会主席阿布卡欣倒还老实，建议政府改进既有的采购程序，以“更有效地打击贪污滥权问题”。他曾说反贪会只处理总稽查司报告内揭示的贪腐行径，即行贿受贿、将工程合约授予亲友及串谋获取合约（即围标工程或采购项目）三类。但他也慨叹反贪会的棘手问题是：政府部门如依足集体采购的程序办事（即重点是让最低价者得标），那采购品的价格即便是高出市价十数倍，反贪会也无法采取行动。

如果贪污案围标案都是光天化日下明来直往的事，那我们还期待反贪会“调查”什么？

王国璋，槟州北海人，现任职于香港中文大学未来城市研究所。