【时政】水中倒影

大约一个月的时间，马来西亚一年一度的“预算案正日”（Budget Day）又要到来了。配合这一天的到来，我决定写两篇文章，介绍并讨论有关国家财政预算案的程序与可以改进的层面。

第一篇 文章 于8月29日（同一天）刊登在《燧火评论》网站。文章重点在于介绍《供应法案》（即立法机构有关年度预算案的正式名称）从一读开始，提呈上国会下议院的立法程序。今年10月即将提呈上国会的是下一个年度的国家预算案，因此称为《2015年供应法案》。

第二篇文章，即本文，将着重在介绍一份国家预算案，从内阁阶段，到国会阶段，再到落实阶段的整个过程，并藉此提出议会改革如何对一份国家预算案产生变革式的影响。

一份国家预算案的产生与落实，主要经历三大阶段与七大程序：

第一阶段，即内阁阶段，涵盖拟定与咨询两大程序。第二阶段，即国会阶段，涵盖提呈、辩论与批准三大程序。第三阶段，即落实阶段，涵盖执行与评估两大程序。

部门负责拟定预算案

尽管我们常说国会是立法机构，众议员在国会是扮演立法角色。然则，一份国家预算案并非由国会拟定，而是由内阁部门拟定。财政部与首相署底下经济策划署，在拟定预算案方面扮演主导角色。国会议员在预算案的拟定过程，基本上是零度参与。

相反的，正当国会议员的立法角色遭到制度性边缘化之际，游说工作早在内阁部门拟定预算案时一并进行，以便个别工程与计划得以在朋党寻租文化下，逐一列入预算案底下，各个内阁部门的工程与计划清单中。

接着，一份预算案将进入咨询程序。安华任财政部长期间，咨询程序一般涵盖公民社会、商业团体与其它三大咨询类别。达因任财长期间，冷待咨询程序。伯拉任财长期间，特别着重联邦与各州之间的咨询活动。而今纳吉任财长，除了象征式咨询活动如网络咨询，其余皆依赖精英与技术官僚。

事实上，网络为公众咨询与开放式咨询活动提供了方便之门。未来的财长如果能善用网络，懂得在制度设计上，让网络咨询活动成为一份预算案的制度化程序的一部分，就能在闭门或者半开放式的公众咨询活动以外，另辟有效途径，让开放式咨询活动成为主流，而非任由游说团体透过密室交易主导利益的输送。

议员角色是参与立法

就程序而言，一份预算案只有在提呈上国会之后，众议员才得以扮演相关角色。议员的相关角色并非真的在立法，而是参与立法程序。我在《燧火评论》网站的第一篇文章，基本上就是讨论一份预算案提呈上国会之后的程序。

本文要进一步提问的是，在二读与三读之间，《供应法案》必须经历委员会阶段。以马来西亚国会的议会传统，政策阶段的辩论与委员会阶段的辩论，皆是在议会厅内进行。换句话说，我国国会的委员会阶段，实乃全院式委员会。

但是，一份国家预算案涵盖政府的所有收入细节与内阁所有部门的拨款与开销细节。它不但涉及许多艰涩的技术层面，也涉及繁杂的细节。全院委员会的制度设计，很难让一份国家预算案在国会受到全面、深入与专业的检验。这等于说，众议员不但没有扮演立法角色，就算是在“参与立法”的层面，也没法有效扮演好相关角色。

在这样的情况下，国会批准的预算案，与内阁拟妥的预算案之间的关系，将因为制度的不足，而突显了国会作为内阁的橡皮图章的角色。

显然的，立法机构非但无法立法，当它也无法有效“参与立法”时，就只能扮演橡皮图章的角色。这是制度性弊端，如何从制度设计的角度进行改造，是议会改革的一大重要层面。

应改革全院式委员会

本文主张，要让立法机构跳脱橡皮图章的角色，就要从委员会阶段的制度性改革做起。全院式委员会有利于行政权主导立法过程，却不利于立法权扮演有效参与立法的角色。

相反的，要突显内阁集体对国会负责的宪赋精神，我国有必要探讨，怎样的议事程序的制度设计，更加能够让内阁成员，甚至公务员高阶主管，对透过行政权彰显的公信力，以及透过立法权彰显的民意与参与立法机制，扮演更正当的角色。

本文以为，这样的制度设计，在一份预算案的议事程序中，必须涵盖非全院式的预算委员会，让专业归专业，政治归政治。然则，绝然的一分为二将制造新问题，也不实际。专业与政治之间必须存有互动空间，而彼此间的张力将因为新的制度设计而更有利于彰显立法权的重要性。

这样的主张，超越党团分野，旨在强化立法权的角色，也让一份预算案的议事程序变得更具检验的意义。高谈民意高于党意的公民团体，您准备好推动这样的议会改革议程了吗？

王维兴是政改研究所（KPRU）创办人。