【香港革新论】

在一个与港视剧集《选战》平行的时空……

建制派代表、振民党主席宋漫山，在各种种票疑云下，以千多票的极少数差距，压倒代表民自党的叶晴，胜出2022年行政长官选举。但宋漫山当选后，先后爆出连串丑闻，再加上要应付由“王主任”交托的各种政治任务，宋漫山被港人视为北京傀儡，上台仅仅两年已经民望崩盘。2024年立法会首次全面普选，建制派大败，由叶晴领导的民自党横扫多区，成为立法会最大党派，行政立法全面对抗一触即发。有见及此，宋漫山与叶晴达成权力分配协议，由宋漫山向北京政府提名叶晴出任政务司司长，并将日常行政权力移交政务司司长及其筹组的执政内阁，实行“港式双首长制”，为香港政治揭开的新一页。

1997年主权移交以来，香港市民要求民主普选的呼声一直有增无减，接连出现多次全港性的政治运动。然而，香港政制发展的步伐，却一直无法回应巿民诉求，令社会一直陷于政制发展的争拗当中。

面对政制困局，有人说原因在于泛民主派叫价太高，有人说是北京要高压收权、不肯兑现承诺，也有人说是港陆之间欠缺互信，令协调让步变得不可能。这些论点也许有其理据，但都没有切中政改的核心问题—“单一首长、双重负责”的政制矛盾。

【单一首长、双重负责的政制矛盾】

主权移交后，按《基本法》的宪制安排，香港的管治权力集中在行政机关，即行政长官一人身上。行政长官兼任“特区首长”及“政府首长”两个角色，集各种政治权力于一身，形成“单一首长”的政治制度。

《基本法》一方面将行政权力集中于行政长官，另一方面亦规定行政长官需要同时向中央政府及香港特别行政区负责（Dual accountability）。然而，主权移交以来的政治实践显示，香港市民与北京领导人之间，在价值观、政治认知及制度安排上，实有难以调和的差异，行政长官夹在“一国”及“两制”之间，北京领导人的期望及700万香港人的诉求，成为了历任行政长官无法跨越的政治鸿沟。这种“单一首长、双重负责”的制度，正是造成主权移交以来的三任行政长官，都被港人视为北京傀儡，而无法取信于香港社会的原因。

事实上，“单一首长、双重负责”的制度，亦是令香港政制发展陷入矛盾的根源。

在北京领导人眼中，香港拥有广泛的自治权力—行政管理权、立法权、独立司法、独立财政、独立货币、独立关税，以至对外事务权力等。行政长官行使这些权力时，如果偏离北京的治国方针，便有可能会冲击共产党政权。北京更害怕一旦开放香港政权，“反中乱港”势力会夺取香港管治权，令香港演变成反共基地。故此行政长官一职必须由“爱国爱港”人士出任。当然，北京理论上握有对行政长官的“实质任命权”，大可以拒绝任命并非“爱国爱港”的当选者，但奉行维稳至上的北京领导人，自然不会考虑这种可能引发宪制危机的做法—这正是北京将政改视作“政权保卫战”，并坚持8.31人大决定中，由提名委员筛选行政长官候选人的原因。

然而，这种对行政长官普选的维稳安排，与香港的民主诉求有根本冲突。香港市民普遍希望以“普及而平等的方式”选举行政长官，从而产生一个全面代表香港人的政府，真正落实港人的自治权利。这种民主诉求，不是要确保民主派有候选人“出闸”，而是要保障除了选民外，不会有其他力量可以操控选举结果。

这就是香港与北京在政制发展上的核心矛盾。当港陆双方都把目光完全集中在行政长官一个职位上，而双方对行政长官的期望却是背道而驰，又怎可能得出一个合乎两者要求的政制安排？

要突破困局，我们需要重新思考“民主自治”的意义—我们所追求的民主政制，必须产生一个全面代表香港人的政治首长，以最大程度地让香港人按自治原则，自行管理香港事务。如果这种“民主自治”的定义，可以得到大多数香港人接受，那麽实践“民主自治”的具体方法，除了全面开放的行政长官普选外，也存在探讨其他“民主自治”想像的可能性。

香港，依目前宪制地位，是中国的特别行政区，实行一国两制、港人治港、高度自治。假如此一宪制地位在未来不会改变，香港要实践“民主自治”的可行方法，是将行政长官一职高度集中的行政权力，分拆为“特区首长”及“政府首长”两个独立角色，实行“双首长制”（Dual leadership system），以突破现时“单一首长、双重负责”所带来的政制矛盾。

【双首长制的海外案例】

“双首长制”常与“半总统制”（Semi-presidentialism）或“混合制”（Mixed system）等词溷用，指的是兼有“总统制”（Presidential system）与“议会制”（Parliamentary system）特点，由两个行政首长分权共治的宪政制度。

按研究“半总统制”的权威、法国政治学者Duverger的定义，“半总统制”是指国家有一个由独立普选所产生、并有相当行政权力（Considerable powers）的总统，同时又有一个以总理为首、需要依赖国会支持才能执政的内阁政府，二者共同执政、分享行政权力。“双首长制”则是另一法国学者Blondel由“半总统制”所引伸的概念。Blondel认为，除“半总统制”外，由君主掌握实权，而另设首相执政的“二元君主制”（Dual monarchies），如不丹、约旦等国，以及共产国家中党领袖（主席或总书记）及政府领袖（总理）由不同人士出任的“共产主义体制”（Communist system），均由两个行政首长共同执政，或按不同原则分担政务，可与“半总统制”归纳为同一类别。

坊间一般以为分割国家行政权力，会容易带来政治不稳定，但Duverger及Blondel的研究均指出，“双首长制”或“半总统制”，因其“二元共治”的特色，在特定政治形势下，例如社会因为阶层、种族、宗教或者政治意见陷于内部分裂，可避免“单一首长”无法代表不同势力的问题，反而有助促进政治稳定。

以法国为例，第四共和时期（1946年至1958年）采用议会制，但因为国会多党林立，组阁时难以折冲协调，内阁时常更替，12年期间就出现24个内阁，更多次出现无政府状态。故1958年的新宪法强化总统权力，由总统向其选民负责，总理则向国会负责，共享行政权力。在第五共和宪政运作中，总统有广泛权力，包括：1）按国会选举结果任免总理，并按总理建议任免内阁部长；2）主理国防与外交、任命高级军官、批准国际条约；3）主持国务会议、与各项政策之制定与讨论；4）任免主要官员；5）批核或覆议法案；6）任命宪法委员会委员（类似最高宪法或行政法院）；提请释法；7）召开临时国会；8）将重大议案提交公民複决等。而总理则在政府日常运作上起主导角色，与总统共享行政权力，包括副署所有总统签署之法令、提议任免阁员、支配行政机构及军队、提议公民複决及释法、召开临时国会等。新制度强化了法国行政机关的运作，令内阁倒台的情况大大减少。

法国“半总统制”最大的特色，在于其“换轨”（Alternation）体制。当国会与总统职位由同一个政党掌握时，权力便集中在总统之手，政府以“类总统制”运作；但当国会与总统由不同的政党控制时，日常施政则由总理主导，政府运作便转换为“类议会制”的“共治”（Cohabitation）局面。基于“换轨”特色，有不少学者认为法国是总统制与内阁制之间转换的体制，多于一个独立的体制。但实际上，当总统与国会由同一个政党控制时，总统本人的执政权力实际上来自其执政党领袖的地位，而非总统职位，总理及内阁依然要向国会负责，运作与“总统制”仍有甚多差别；而当总统与国会由不同政党控制时，总统仍具一定的行政权力，非“议会制”的虚位元首可比。此外，法国宪法第23条亦规定，国会议员不得兼任内阁阁员，议员必须于接受内阁任命一个月内辞职，但其席位则由选举时所提出的代理人出任，不需进行补选。这种机制促使行政与立法加强沟通、分享权力及协商执政，但同时又保持两者的独立性，值得长期面对行政立法冲突的香港借鑑。

除法国外，芬兰在2000年採纳新宪法之前，也是“双首长制”的典范。按1917年独立后的宪制，芬兰有一位独立普选产生的总统，以及由总统任命的总理及内阁。总理及内阁负责政府的日常运作，而总统则在外交、国防、立法及人事任命享有实权。在程序上，芬兰缔结条约、宣战等需国会同意，但面对前苏联的军事威胁，在实际运作中，芬兰总统在国防外交有极大决策权。芬兰在冷战期间，得以置身于大国冲突之外，实有赖数任总统善于外交，一方面与苏联维持良好关係，另一方面与西方国家保持经贸联繫。而“双首长制”正是芬兰总统可弹性处理外交问题，不用受困于内政或内部亲西方势力限制的主因。

芬兰总统亦和国会共享立法权，可否决国会通过的法案，亦可提出新法案，或提案修改、解释或废止现有法律，并在有需要时解散国会。此外，在制度上，总统需要根据国会选举结果任命总理及部长，但如没有政党佔优势，总统可以主导内阁的组成，或任命由公务员组成的看守内阁，稳定政治。在其他公职上，芬兰总统有相当大的任命权，如最高法院、行政法院及上诉法院的法官，高级公务员，以及公立大学的校长等。

随着苏联解体、冷战结束及芬兰95年加入欧洲联盟，芬兰总统在国防外交角色不再吃重，再加上欧盟政策多由总理领导，芬兰在2000年通过新宪法，削弱总统角色，转变为“议会制”国家。芬兰的经验显示，“双首长制”容许“国家元首”及“政府首长”分工合作，分别处理对外及对内事务，有助应付特殊的政治形势。

除了国家层面的制度外，“双首长制”亦广泛应用于世界各地的自治地区。英国现有海外领土（British overseas territories），如直布罗陀（Gibraltar）、百慕达（Bermuda）和福克兰群岛（Falkland Islands）等，大多由一位英国委任的总督负责外交、国防及治安事务，而日常管治则由直选或议会委任的总理、行政长官或首席部长负责。

二战之后，世界上采用“双首长制”的国家不多，主要有法国、芬兰、奥地利、葡萄牙及爱尔兰等欧洲国家。但随着第三波民主化的浪潮，有台湾学者统计，直至2010年，全球已有五十多个国家采用“双首长制”（见表一），印证“双首长制”适用于经历政治转型的地区，对稳定政治发展有帮助。“双首长制”的这些特性，正正可以解决香港由“单一首长、双重负责”所引起的政制矛盾。

表一：世界上採用“半总统制”的民主及非民主国家（2010年）

民主国家：

西欧： 奥地利（Austria）、芬兰（Finland）、法国（France）、冰岛（Iceland）、爱尔兰（Irland）、葡萄牙（Portugal）

东欧： 保加利亚（Bulgaria）、克罗地亚（Croatia）、马其顿（Macedonia）、黑山（Montenegro）、波兰（Poland）、罗马尼亚（Romania）、塞尔维亚（Serbia）、斯洛伐克（Slovakia）、斯洛文尼亚（Slovenia）

前苏联地区： 亚美尼亚（Armenia）、格鲁吉亚（Georgia）、立陶宛（Lithuania）、乌克兰（Ukraine）

亚洲： 东帝汶、（East Timor）、蒙古（Mongolia）、新加坡（Singapore）、斯里兰卡（Sri Lanka）、台湾（Taiwan）

非洲： 布基纳法索（Burkina Faso）、佛德角（Cape Verde）、中非共和国（Central African Republic）、畿内亚比绍（Guinea-Bissau）、肯亚（Kenya）、马里（Mali）、莫桑比克（Mozambique）、纳米比亚（Namibia）、圣多美普林西比（Sao Tomé and Principe）、塞内加尔（Senegal）、汤加（Togo）、坦桑尼亚（Tanzania）

美洲： 海地（Haiti）、秘鲁（Peru）

非民主国家：

前苏联地区： 亚塞拜疆（Azerbaijan）、白俄罗斯（Belarus）、俄罗斯（Russia）、哈萨克（Kazakhstan）

非洲： 安哥拉（Angola）、阿尔及利亚（Algeria）、喀麦隆（Cameroon）、乍德（Chad）、刚果民主共和国（Dem. Rep. of Congo）、埃及（Egypt）、加蓬（Gabon）、马达加斯加（Madagascar）、尼日（Niger）、卢旺达（Rwanda）、突尼斯（Tunisia）

【双首长制的本地经验】

事实上，对香港而言，“双首长制”亦非新鲜事物，港英时代的香港政府，也常以类似的“二元共治”模式运作。按《英皇制诰》及《皇室训令》，港督拥有香港行政立法的最终权力，但在实际运作上，政策草拟、制定及执行与一般行政事务，都会交由整个公务员体系之首的辅政司（Colonial Secretary）或后来的布政司（Chief Secretary）负责。其中，由布政司主持、各政策科首长参与的“布政司委员会”（Chief Secretary's Committee），则是港英政府日常运作的中枢。“布政司委员会”每星期召开会议，讨论重要政府政策，以及事先审议所有提交上行政局的文件，实际上就是港英政府的日常内阁。当然，由于宪制上权力实属于港督，布政司的角色及权力，要视乎在任者的能力，以及港督是否强势施政。

即使在主权移交前夕，这种不成文的“类双首长制”仍在运作。彭定康在任港督时，主力处理政制改革及对外事务，而香港政府的日常运作，就几乎全权交由时任布政司的陈方安生负责。有学者形容当时的香港政制情况，彭定康就像一个半总统制下“国家元首”，陈方安生就像一个“半总统制”下的总理或首席部长，而各司局长则彷彿是她的内阁成员。

由于《基本法》延续了殖民地的管治制度，故这种不成文的“双首长制”传统，本来也是特区宪制的一部份。不过董建华上任后，为摆脱公务员系统对其施政的羁绊，毅然推行“高官问责制”，引进政治任命官员，将所有的行政权力收归行政长官，破坏了港英时代的行政传统。

【“港式双首长制”的具体方案】

“双首长制”或“半总统制”要有效运作，按美国学者Sartori的分析，“国家元首”（总统）与“政府首长”（总理）的分权需达三个标准：第一，总统应独立于议会之外，但不应有权单独或直接管治，其执政理念须经由内阁及总理传达；第二，总理及内阁可由总统委任，但运作需独立于总统，并对议会负责，总理去留端视乎议会支持；第三，总统及总理之间的权力结构、互动可有一定弹性，但二者均需有自主运作的潜能（Autonomy potential）。

在此原则下，香港可依据主权移交前的宪政传统，由行政长官及政务司司长分别担任“地区首长”及“政府首长”的角色，分权共治，以推行“港式双首长制”。

——制度性分权：作为“特区首长”，行政长官可专门负责宪制、地区安全、港陆关係及对外事务等“高级政治”（High politics）事务，并管理监督部门（如审计署、廉政公署及申诉专员公署）。同时通过宪制安排，将行政长官作为“政府首长”的法定权力，向政务司司长作制度性分权，以满足“双首长制”的分权标准，由政务司司长主持政府“日常事务”（Day-to-day operation），透过立法会向香港市民负责，以实践最大程度的“民主自治”。

——政府组成：行政长官作为“特区首长”，可继续行使向北京政府提名及建议免任政务司司长的权力，亦应有权按政务司司长的推荐，提名其他的主要官员；但同时亦要建立宪政惯例，行政长官提名的政务司司长，必须透过“信任投票”（Vote of confidence）得到立法会内大多数议员支持，以确保作为“政府首长”政务司司长，能够全面代表香港的主流民意（这裡的前提是立法会所有议席，都必须全面由普选产生）。政务司司长的人选，可以是立法会议员、政党党魁或其他得到议会多数议员支持的人士；如被任命者为立法会议员，则可彷傚法国内阁选任安排，实行由同名单递补机制，减少补选次数，节省议席出缺带来的成本。（详见表二）

——实际操作：现有由政务司司长及各司局长组成的“政策委员会”，应该担当日常内阁的角色，主导一般政策制定及政府日常决策，行政会议则演变成协调机构，确认由“政策委员会”作出的政策决定。如立法会改选、对政府重要法案或政务司司长本人要投不信任票，政务司司长及其内阁就得去职，由行政长官提名其他获立法会大多数支持的人选出任。

在“港式双首长制”下，政务司司长须获普选的立法会支持才能上台，将成为全面代表香港人的“政府首长”，政府施政亦需要以民意为依归，“民主自治”将会得到落实；而行政长官作为“特区首长”，将不再直接负责政府日常事务，无论行政长官是按8.31人大决定的“有限制普选”产生或其他获香港及北京共同认可的方式普选产生，行政长官都应定位为“超然领袖”（Non-partisan leader），专责平衡一国两制、调和港陆关係—“港式双首长制”将是香港在现行宪制地位下，能够实现最大程度“民主自治”的政制方案。

而要确保“港式双首长制”有效运作，行政长官及政务司司长必须做到制度性分权，最直接的方法，莫如修改基本法相关条文。但修改基本法的门槛极高，多年来亦隐为港陆政治禁忌，故以修改基本法来推行“港式双首长制”，相信争议会极大。更弹性而且可行的方法，是通过修订本地法例及发佈行政命令，将行政长官现时兼任“政府首长”的主要法定权力，明确转授予政务司司长，并修改政府人事编制，达到分权共治的效果。（详见表二）由于修改本地法例及人事编制需向立法会提案，并谘询市民意见，如获全面普选产生的立法会通过，亦可视作市民对“港式双首长制”的认可，足以为宪制共治建立稳固基础，令行政长官不能任意收回授权或越位行事。

要实现我城的“民主自治”，香港人需要寻求新的想像。“港式双首长制”，将是拉阔民主自治想像的政制方案。

表二：在本地立法层面上确立“港式双首长制”的四点建议：

1.修改《释义及通则条例》

修改香港法例第一章《释义及通则条例》第62条及第63条，有关行政长官及行政长官会同行政会议的转授权力的部份。加入自动授权的条款，除另有明文保留外，其他法例赋予行政长官的权力将自动转授予政务司司长，而向“行政长官会同行政会议”（Chief Executive in Council）授予的权力，亦会被转授予“政务司司长会同政策委员会”（Chief Secretary in Policy Committee）。同时修改其他条款中有冲突的部份，加入保留条文，对“港式双首长制”下需要由行政长官执行的权力（比如规管审计及廉政事务）予以保留，不作自动转授。

2.发布行政命令向政务司司长授权

按基本法第四十八条（四），行政长官可决定政府政策和发布行政命令。习惯上，行政长官会通过行政命令，将行政权力授权相关官员执行。故要推行“港式双首长制”，行政长官亦应发布行政命令，将主要行政权力（包括发布行政命令、订立附属法例、发出文告及裁决上诉等）明确授权予政务司司长。

3.修改政府人事编制

由于行政长官不再兼任“政府首长”，职责由政务司司长吸纳，行政长官办公室、政务司司长办公室以及其他相关单位的人事编制将有需要增减。政府需要就重新调配或增删常额或编外的首长级职位，向立法会财务委员会及辖下的人事编制提案。

4.修改立法会递补机制

为方便政务司司长推荐议员组阁，可修改《立法会条例》（第542章）有关立法会辞职递补的机制。指明如地区直选议员因被委任为政府主要官员，而须按基本法第79条辞职，席位将由选举时同一候选人名单顺位递补，如名单已尽，无人合资格或愿意替补，才需要进行补选，不会由最大余额得票名单补上。

注：作者房吉祥是香港中文大学法律博士，本文为《香港革新论》其中一篇主题文章，获得同意转载，原题“港式双首长制——拉阔民主自治想象的政制方案”。该书由政治学者方志恒与二十多位年轻人合着，探讨后政改时代的香港前途。