【书海钩沉】

马来西亚首相纳吉从2014年开始，被揭发涉嫌贪污舞弊的丑闻，引起舆论哗然，事件虽经在野党强烈批判，但始终未能成功在国会发动不信任动议。在巫统党内，虽然前首相马哈迪和署理主席慕尤丁，就丑闻向纳吉发出连番质疑，也未能掀起党内领袖的回响，无法通过党内的机制向纳吉施压。2015年年底，巫统常年代表大会上，身兼党主席的纳吉依然取得党内支持，掌控大局。

近年马来西亚陷入公共治理危机，政经制度濒临崩败之际，加上纳吉丑闻阴影下依然稳如泰山，面对这种局面有人难免困惑，为何澳洲的政党只需国会党团策动，就可以屡次更换声望低落的党领袖；巴西的政党也可以在国会弹劾涉嫌滥权的总统；但马来西亚政党却无法向涉及弊案的首相施加压力。

这是否说明，马来西亚的政党政治缺乏制衡机制，也失去问责能力？究竟马来西亚的政党能否经由党内程序更换有争议的领袖？如果政党内部或政党之间的运作，无法向党领袖提出问责要求，是否等同于政党失灵？

要回答以上几道问题，首先得让我们检视一下，马来西亚的政党政治究竟有何主要特征？

马来西亚政党制度高度稳定

就发展中国家而言，马来西亚的政党制度具有高度的稳定性，政治学者亨廷顿（Samuel Huntington）在1968年出版的《变迁社会中的政治秩序》，就指马来西亚的政治领袖在1960年代已经把全国各个不同族群的政党，编纳到同一个政党联盟内，而当时泰国几乎还不存在政党。换言之，我国的政党制度在发展中国家中算是相对成熟和有序。

独立以来，我国政党政治就非常制度化和结构化，各个主要族群和政治阵营，都被相关的政党有效地组织起来，包括在野党以内的主要政党，也都取得一定的政党认同，而各有稳定的选民基础和支持度。目前在马来西亚政治上活跃的主要政党，不论是执政党或在野党，大部分都是独立前后就创立的老牌政党，例如巫统在1946年创党、伊斯兰党在1951年建党，而民主行动党创建于1966年，他们至今依然具有活力与影响。

由于政党制度的高度稳定，马来西亚政党政治另一个特色，就是政党的易变性和分裂度不高。一般上发展中国家的政党制度，如果不是未定型，就是充满分裂和变动，即使在一些东亚新兴民主政体，如南韩和菲律宾，政党体系在本质上也是稚嫩、多变和浅碟化，每次大选都有新政党涌现，选民每次选举都可能支持不同政党。如果政党体系的易变性和分裂度都来得高，就会造成新生小党的生存几率较大，也会鼓励党内派系脱党出走，造成小党林立和政党体系不稳定的现象。

然则，马来西亚的政党制度易变性甚低，分裂程度也不高。也就是说，那些已经建制化（established）的政党，不会轻易在政治上消失式微，这其实又间接导致新生政党的存活度不高，没有太大的生存空间。选举制度上采行单一选区制，也进一步强化了这样的局面。事实上，从1970年代以来，在西马政治上，能经得起选举洗礼而又生存下来的新生政党，只有人民公正党，其它在这段期间出现过的新政党，最后都不能持续保持政治生命力，如46精神党（Semangat 46）、哈民党（HAMIM）、社民党（Social Democratic Party）、民主党（Malaysian Democratic Party）等，不是解散就是已经没落。

马来西亚政党体系的有序与稳定，加上政党存续的历史颇久，意味着现存的政党在组织结构、制度规范、党内运作等范畴，都已达到一定的制度化和结构化。西马的大型政党中，公正党在组织、结构，包括党选制度，是处于相对较弱的阶段，这主要受限于创党历史尚短，影响党内制度成长之故。但是，大部分主要政党经过半世纪的发展，其党内制度运作业已养成一定的规范与惯例，尤其在提名候选人和党选程序上，都有一套行之多年的操作模式，塑造出相当建制化的党内政治生活。

以上这些政党政治的特征，对于马来西亚政党的问责能力和问责伦理，究竟带来了怎样的影响？

党纪严明保政权

事情总是一体两面，好事过头就可能变坏事。马来西亚政党体系的制度化和结构化，通常对党纪也有较严格的要求。我国采行议会内阁制，执政党的政权是否稳定，有赖于党纪严明，一旦失去本党议员的关键性支持，政府就有倒台风险。在野党议员不守党纪的情况曾经发生过多次，2009年霹雳州民联政权垮台就是议员脱党所致；反观执政的国阵，却甚少因议员违反党纪而在议会的重要投票或争议性法案上失利，包括2008年大选后公正党领袖安华声称拉拢国阵议员倒戈，最后也没有实现。自独立以来，国会不曾发生过对政府成功投下不信任票的记录。虽然没有党纪就没有议会民主，但服从党纪也成为国阵在议会里恃无忌惮、逃避问责的原因。

然而，国阵议员在党纪上受一定约束，不能简单地视为尊重民主规范，或是服膺政治原则的结果，而是受到结构条件、现实权力和既得利益的影响。首先，马来西亚的主要政党，包括在野党，基本上都是中央集权式的政党，一切权力安排通常只由党中央的少数精英掌握，尤其是提名候选人的最后权力，因此提名权往往是维系党纪的最重要手段。朝野政党的从政人物都深刻了解，如果勤于问责而触怒当道，在大选时失去政党提名几乎等于政治生涯的挫折甚至终结。

其次，由于政党体系的易变性和分裂度都不高，新生政党甚难有生存空间，加上选举制度也会自动“修正”多党化趋势，因而大大减少党内派系违纪出走的诱因。传统上巫统议员不会轻易违纪脱党，即使对党内有歧见也不会任意反叛，从而维系了表面的党纪和谐，其代价就是加剧党内派系竞争。

从政治计算而言，国阵议员也受到既得利益牵制，在利益与公义之间，宁可在关键时刻放弃问责伦理。马来西亚政治在巫统长期一党独大的局面下，向来习惯以恩庇──侍从关系（patron-client relation）来巩固政治霸权，即以输送政经利益来交换追随者的政治效忠及服从。巫统和国阵成员党各层级领袖，都从政府资源中分享到庞大利益，包括政治任命、国营和官联企业的职位、承包工程、商业合约、特许权利，甚至是直接的金钱利益，已形成恩庇──侍从的金权网络。国阵议员受惠于政府提供的利益笼络，在政治上就得确保政权稳定，至少其所属派系领袖继续在位。

自1980年代中期马哈迪政府推行私营化政策后，政府释放出更多国营机构的经营与管理权，使国阵政权拥有更丰厚的财金资源来强化恩庇──侍从关系，换取各层级朋党与派系追随者的政治忠诚。由金权关系结合而成的政党生态，在面对有疑点有争议的党内领袖，自然丧失问责能力，也缺乏政治自主性，因为与党领袖交恶或发出批评，就可能失去一切政经利益。

当马哈迪与纳吉冲突恶化后，不只其儿子痛失吉打州务大臣地位，他本身也失去国家石油公司顾问职，但巫统妇女组主席莎丽扎（Shahrizat Abdul Jalil）却因力挺纳吉，在国营养牛公司弊案中依然全身而退。至于国会公共账目委员会的三位成员（同时也是巫统党籍国会议员），在调查一马公司期间接受副部长公职，在利益面前宁可漠视监督伦理。事实上，连行动党执政的槟州政府，也同样利用政府资源惩罚有异议的盟友，撤除两名公正党州议员在公营机构的董事职位，以消除议会杂音。

巫统领袖也擅于操纵族群与宗教议题，以压缩党内议员批判、反对的压力。巫统是由马来人穆斯林组成的政党，向来毫不隐藏其申张马来人主权的议程，甚至主张马来西亚必须是马来人领导的国家，每每在巫统面对政治危机时，都试图激化与升高马来人政治情绪。如今巫统逐渐失去城市中产阶级的认同，主要票仓在马来乡区与内陆农村，所以近年放弃中间选民回守基本盘，大肆诉诸族群与宗教的狭窄论述，其实此举也可以牵制有离心的党内议员。

当 2016年3月马哈迪与在野党结盟施压纳吉下台时，巫统便将此事转化为华人为主的行动党有意“夺权”，威胁马来人穆斯林的领导云云。在保守的马来政治观念中，出卖权益予犹太人和华人，都视为背叛与大忌，如果巫统政客被标上这种形象，很难向固有支持者交待。

为何非巫统成员党不退出国阵？

但对其他国阵成员党而言，如马华公会、印度国大党或东马的政党，为何又不愿向纳吉投下不信任票，或展示退出国阵的决心？巫统多年来在族群、宗教与资源分配上偏向马来社会，国阵各成员党对巫统并非毫无怨言，但回到政治现实考量，这些成员党及其领导人，在政经利益上都极为仰赖巫统的输送与支持，在利益上无法摆脱巫统当权派。在结构条件上，他们也担心一旦脱离国阵，难以在政治上自行立足，或与在野党抗衡。

更重要的是，国阵是一个畸形的大联合政府，其关键不在于成员党倒戈会不会造成倒阁风险，而是有关动作会否被渲染为族群与宗教的矛盾。因为组成国阵的各党都代表特定族群利益，任何一个成员党恫言退出国阵，不仅意味着该政党地位及党领导的个人利益受损，也可能造成某个族群被拒于政治主流之外，失去在体制内发挥杠杆的作用。

国阵的大联合政府形态，将族群的因素捆绑起来，已结构化的嵌坎在现有的政治格局内，盟友不会因政策歧见而轻易退出政府，否则就影响族群权力平衡，甚至要承受挑战“马来人主权”的压力。1990年，沙巴团结党退出国阵，支持东姑拉沙里组建的在野联盟，事败后团结党及其代表的卡达山杜顺族群，有好几年被流放在国阵主流以外，最后还是忍辱重回国阵。2008年，沙巴进步党倒戈支持安华，结果得不偿失陷入困境。有了这些前例，马华公会与民政党即使在国阵中越来越边缘，也没有自信向弊案缠身的纳吉问责，更遑论退出政府走自己的路。

党选：非民主的“选主”设计

或许有人指出，党内选举制度，难道不能向有弊案争议的政客施压，纠正党内风气吗？马来西亚政党相当制度化，主要政党的党选程序，在发展中国家里可算是颇为成熟，从基层到中央各级党选都能有序展开。尽管如此，我国政党依然逃不过寡头铁律的宿命。寡头铁律（The iron law of oligarchy）由密歇尔（Robert Michels）提出，他在观察欧洲各社会主义政党的党内生态后，发现政党组织不论多民主，最后决策都是集中在少数几个精英手中，而且组织越大，权力核心离群众越远，领导人产生的方式也越不民主。

以巫统为例，从马哈迪领导的中期开始，其强势统治风格越来越倾向个人化威权，这种倾向随后也影响到党内生态。马哈迪为限制党内民主的竞争，首先要求竞选高职者须取得区部足够的提名，若有区部想提名非当权派人物，就等于事前表态，此举造成许多区部领导退却，从而压缩了基层的意愿。即便如巫统重量级元老东姑拉沙里，都曾在表态有意竞选主席职位后，因无法按规定取得足够提名，而无奈在选前提早出局。

后期的马哈迪在处理党内民主方面，表现得更加随意性和个人化，进一步冲击到党选程序的稳定性。他设定新规定，如果遇上大选即将届临，巫统可以延后党选，表面理由是避免党选的裂痕影响党内团结，妨碍大选备战工作，但实质是限制党内民主，垄断党内提名权力，以及自行延长任期，破坏任期的稳定性与制度化。大选年前后就要延后党选的恶例，后来竟然引起各个政党竞相效法，包括在野党也援引采纳。

这里必须指出的是，巫统党选的本质，借用政治学者王绍光的概念，实非一种选贤与能的党内民主，它充其量只不过是党内“选主”的过程，这点对我们了解马来西亚政党缺乏问责功能，会有很大帮助。如果是实实在在的党内民主，就会有广泛参与、政见辩论、公开对话、选强汰弱等元素，可以把不符期待和有瑕疵者淘汰。

但事实上巫统党选并非如此，它只是让党代表授权予少数精英的制度安排，乃是一种推举主子的设计，因而不能期待党选过程能修正风气、发挥问责的作用。过去例子表明，有污点的人物一样在党选中胜出，而顺利漂白，如前雪兰莪州务大臣莫哈默泰益（Muhammad Taib）、前森美兰州务大臣依萨（Mohd Isa Abdul Samad）。巫统党选充斥金钱政治和利益交换，不是有质量的党内民主，当选的政客自然不太会向基层负责。有鉴于此，马来西亚政党表面上有非常活跃的党内民主形式，但党选程序有许多人为操纵的管控方式，对纳吉而言，更为直接的做法，就是干脆撤除有异见者的党职，即使批评者是票选产生的高层领袖。

马来西亚的在野党，作为政党体系的一个组成部分，他们又能否发挥问责功能，向涉嫌重大弊案的政府领导人施加压力？在纳吉丑闻的个案上，在野党虽然在国会占三分之一席次，却无法顺利发动不信任案，主因固然是巫统维持着强稳的党纪，但另一重要原因则是在野联盟──民联的分裂。伊斯兰党游走在国阵与民联之间的暧昧行为，大为削弱在野阵营的制衡与问责声势。对纳吉而言，他成功瓦解民联，确为维系国阵政权而立下奇功，此事其实增加纳吉在国阵的声望与战功，国阵成员党又有何基础要倒戈相向？

另一方面，马来西亚在野党虽是宪政体制下“忠诚的反对党”，但多年来养成了温和、节制和保守的性格，是四十年来东亚威权政体中最保守的在野党，无论是抗争策略抑或组织动员，都甚为谨慎与制式化，把议会选举视为反对政治的唯一手段。但即便是从事议会斗争，也日益专注在技术细节、文宣造势，而非扩大抗争场域冲击体制运作，造成在野党渐成政治建制的一环。

面对巫统为首的威权体制日益精致的统治技能，在野党经常流露无力感与失败主义。2015年，在野党核心领袖安华第二度入狱后，民联马上陷入低潮和领导真空。虚张声势的在野势力在纳吉弊案面前几乎难以制衡，最终被迫与马哈迪结盟，马哈迪反而成为最称职的反对派，强势主导政局。

结语

马来西亚在1950年代就已建立起现代化的政党体系，但至今尚未发展出现代化的政党政治，许多政党在面对政府领袖贪腐滥权时，都缺乏问责与制衡能力。虽然我国的政党体系相当制度化和具有稳定性，但传统政党长期占据政治场域，也造成僵化与保守现象。

由于老牌政党历史久远的关系，普遍缺乏进步性与理想性，加上选举制度与结构条件的限制，政党体系欠缺新兴进步力量加入，这都对政党政治现有的习性与文化，无法产生较大的冲撞效应。

不过，我国的政党已达到相当建制化的程度，无论在政治参与、提名候选人、利益汇集与表达，以及监督施政方面，都起到一定作用，政党的功能并没有失灵。然而，由于政治威权的干扰与渗透，导致公共治理上的制度崩败，政党生态及其运作自然受到腐蚀，无法有效发挥监管与问责职能。

虽然政党的问责能力不尽人意，但选举的民意取向，以及社会运动的能量，依然可以起到制衡作用，仍值得吾人期待。按过去经验，我国没有首相是因为国会不信任案而下台，但因选举失败而被逼退的，却有不少前例，可见涉弊的领袖是否受到制衡，还是取决于民意的最后审判。

潘永强，政治评论作者。

编按：本文原题为《马来西亚政党为什么缺乏问责能力？》，段落略有调整，为林宏祥主编《马来西亚大崩坏：从1MDB看国家制度腐败》一书之一章，获大将出版社授权转载。谨此致谢。

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