专栏

启动地方分权,推展经济改革

胡永泰

【读者特约】

马来西亚新兴的中产阶级对未来经济发展寄予厚望,但目前的政策却令马来西亚难以摆脱“中等收入陷阱”及达至社会共融的成长。因此,马来西亚有必要落实一系列下放决策权的改革方案,以建立知识主导的经济体系,将马来西亚的发展推向另一个层次。

马来西亚目前的政策架构乃扎根于1970年代制定的新经济政策,以及在社会政治层面与其一体两面的“马来人至上”(Ketuanan Melayu)。

新经济政策催生庞大的马来人中产阶级。这些马来人中产人士非但有学识、有技能,而且对自身的身份极具自信。然而,众所周知,这两大过时的政策并无法将马来西亚转型成先进国。

联邦政府独揽税收

若要达成这些愿景,马来西亚亟需在三大关键经济领域推行改革,而这三个领域皆须落实一个共同的改革方案:周密的决策分权机制。

首先,马来西亚的管理结构既压制创新决策,也妨碍有效的监督。联邦政府远比州政府庞大和累赘,两者的权限更是不成比例。

预算和消费能力的巨大差距,反映联邦及州政府之间的权力失衡。联邦政府独揽征收所得税和销售税的权力,州政府本身的财源则须依赖与土地相关的交易以及小贩执照费等零碎收入。

此外,大多数公共服务都由联邦部门的州分局而非州政府机构所提供。

州需推展发展策略

州的支出取决于联邦政府给予州政府的年度拨款,而拨款数目则胥视政治考量。在国阵前朝政府执政时,在野党执政的州属获得的预算拨款远低于国阵执政州属。州政府一概不准借贷来推行发展计划,以致州政府无法提高收入,以建设所须基建,助本地工业摆脱生产瓶颈。

若要促进州属的成长,州政府必须被授权来策划及推展自身的发展策略;而地方分权若要真正有效,则各州政府都应有各自的官僚体系,而不仰赖联邦政府雇员。

此外,各州属应该根据发展阶段及税收量等因素,在全国税收中分获更大的一杯羹;并在无需联邦纾困的承诺下获准借贷以推行当地的基础建设,并且承接目前由联邦部门执掌的许多重任。

官联公司降低活力

第二大要务则是改革官联公司(GLCs)。官联公司挤压私人领域,大大降低了经济活力。此外,官联公司也为贪腐打开方便之门,加剧了收入不平等的现象。

在理论上,官联公司能表现出色,但事实却非如此,政府官员难免要利用官联公司收买人心和中饱私囊。官联公司实为政治产物,而非经济工具。

官联公司和私人企业之间的竞争不但在本质上不公平,也不利整体成长。无论如何缺乏效率,官联公司都可依赖政府的财务纾困。此外,当官联公司收购比其更有效率的私人界竞争者时,经济活力也受到破坏。

尤有甚者,许多有才能的马来企业人才被引进官联公司,享有舒适的终身肥缺而不开创自己的企业,以致马来商业圈始终缺乏活力。

若要达至提高经济效率、政治问责及收入平等的目标,透过私营化缩小公营领域是必要之举。然而,遴选买家时只应作两大考量:出价高低及能否促进业界的竞争。私营化过程不宜仓促,因为充分准备及透明度要比速度重要。

多元化及扩张银行体系

第三大经济改革重任则是多元化及扩张银行体系。金融领域的垄断抑制了中小型企业的营运,进而损害了整体经济表现及加剧了收入失衡现象。

马来西亚政府经历过1997年亚洲金融风暴后认定,如果监管单位能更有效地监督银行系统体系,那么就能降低金融风险。结果,国内各大小银行在2000年被合并成了十大银行。

银行整并后,官联投资公司成了大多数商业银行的大股东,导致国家实际垄断银行业的状况。不管是采纳较好的付款方式或提供新金融产品,这些银行都反应迟缓,并且冷待零售业客户,倾向于贷款给官联公司。追根究底,银行数量太少乃至国家控制各大型银行皆是问题所在。

银行整并的严重后患之一是,马来西亚的中小型企业开始面临难以向大型银行借贷筹资的问题。其实,放眼世界各国,中小型企业的资金大多数来自中小型银行。

为了回应这个问题,马来西亚政府在2005年成立了中小型企业银行。然而,该银行却无法满足中小型企业领域的需求,同时还有业界最高的不良贷款比例。

中小型领域成长缓慢意味着,新的马来人企业并未冒起,同时收入分配的问题愈渐恶化。

改革银行业需要三管齐下:让中小型私人银行重新崛起、降低政府持有的银行股份和撤除对外资银行及其活动的限制。

集权和垄断妨碍效益

新经济政策的本质其实是经济上的“中央集权至上”,体现为管治上的“联邦政府至上”、生产上的“官联公司至上”,以及金融上的“银行垄断至上”。

新经济政策妨碍社会经济体制精益求精,进而导致人才及资金外流,因此无法凝聚马来西亚所有的脑力以生产知识。

若要摆脱中产收入陷阱,马来西亚得把“中央集权至上”从公共政策架构中剔除,为知识主导型成长铺平道路。



胡永泰是双威大学的谢富年东南亚研究中心主席及杰弗里萨克斯永续发展中心主任、加利福尼亚大学戴维斯分校经济系教授,并为复旦大学及中国社会科学院的客卿学者。

本文翻译自2019年3月24日刊登在East Asia Forum的英文文章“Decentralisation the best bet for Malaysia's growth”。作者原拟之中文标题为“地方分权是马来西亚成长的王道”。本刊权衡后改动之。

本文内容是作者个人观点,不代表《当今大马》立场。

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