【当今特约】

今年8月，希盟籍吉隆坡国会议员召开记者会，探讨恢复吉隆坡议会选举的可能；吉隆坡行动党2025年代表大会上，主席陈国伟呼吁恢复吉隆坡市长和市议员的选举机制。

针对吉隆坡选举的讨论并非新鲜课题，但反对声音同样不曾消失，其中一个理由便是地方选举并非现阶段的施政优先。巫统最高理事拉兹兰就指出，虽然地方选举是希盟的竞选承诺之一，但是并未列入团结政府的共同议程。

直到近期，吉隆坡在朝国会议员提呈私人法案，拟议修订《1960年联邦首都法令》，让吉隆坡仿效其他地方政府，由当地国会议员委任市议员，以避免市长权力过度集中。

相较于直接恢复地方选举，此次提呈的私人法案更倾向于采取折衷路线，以跨党派的公共账目委员会的建议为基础，让吉隆坡的制度安排更贴近一般地方政府，从而减少恢复选举带来的政治争议。

然而，这种做法延续了一个长期未被正视的课题，即吉隆坡是否应当被视为地方政府。要讨论此课题，必须先厘清两个关键问题：何谓地方政府，以及吉隆坡与地方政府的行政地位差异。

吉隆坡是地方政府？

根据《1976年地方政府法令》，地方政府涵盖市政厅、市议会与县议会，例如雪兰莪州的沙亚南市政厅、加影市议会和沙白安南县议会。若按照这部法令的定义，吉隆坡当然是地方政府。

然而，从行政区划和治理层级来看，吉隆坡的地位与一般地方政府并不一致。联邦政府之下的行政区是各州属与联邦直辖区，而直辖区并不隶属于任何州政府。因此，直辖区的行政层级应与州政府相同，而非与州属内部的地方政府并列。换言之，把吉隆坡视为地方政府，在行政区划上不但怪异，也无法反映其真实地位。

为何吉隆坡会被视为是地方政府？其实吉隆坡在被正式划为联邦直辖区之前，属于雪州的领土，当时的吉隆坡市政确实是州属之下的地方政府。

随着《1974年吉隆坡联邦直辖区协议》的签署，吉隆坡的主权由雪州苏丹转移至联邦政府。然而，用以监管吉隆坡的《联邦首都法令》却未将其明确与地方政府加以区隔，反而是由《地方政府法令》将吉隆坡定义为地方政府，管理直辖区的联邦部门则被定义为州政府。因此，与其他州属相比，吉隆坡算是特殊的存在，虽然有州政府，但却不是由市民投票所决定。

笔者认为，这种特殊性显然并不合理，也引发许多制度上的问题。缺乏民主代议、问责机制

首先，吉隆坡选民在民主权利上明显弱于其他同级地区。一般州属的选民至少拥有两张选票，即选举国会议员与州议员。然而，吉隆坡的选民却只有一张国会议员选票。如果持续把吉隆坡放在地方政府的框架内讨论其制度改革，便等于继续剥夺直辖区选民本应享有的政治权利。

其次，吉隆坡的问责机制也比其他地区更不健全。其他州属的地方政府由州政府任命，选民可以透过州议员间接问责。但吉隆坡的上级单位却是联邦直辖区事务部，其部长是由首相任命，甚至未必是吉隆坡选区的民意代表。吉隆坡选民不仅无法选择负责其地方事务的行政领导，也无法透过州级机制监督之，其政治影响力与问责管道均较薄弱。

若依据目前议员提出的改革方案，改由国会议员委任市议员，直辖区选民确实能拥有间接问责的管道，但这也带来新的疑虑。国会议员本就肩负国家立法与监督联邦政府的职责，如今若必须同时承担市议员的委任与监督责任，将造成权力过度集中，也不利于明确区分国家与地方事务的治理界线。

明确认定为州层级行政区

若进一步检视其他实行联邦制与内阁制的民主国家，不难发现，首都地区的地位往往与一级行政区，例如州、邦等相同。

德国的首都柏林便是典型的例子。柏林被定义为“城市邦”，其地位与巴伐利亚等地区邦相同，只是将邦级政府与地方政府合而为一。其居民可以透过邦议会选举间接决定邦行政权力。

比利时则把首都布鲁塞尔定为与瓦隆和弗拉芒大区同级的首都大区，同样是一级行政区，拥有独立议会与选举。澳洲的首都领地虽然在自治程度上略低于各州，但仍是一级行政区，拥有自己的议会选举。

就算是比较特殊的加拿大，首都渥太华虽属于安大略省，但仍保有独立的市政府选举机制，而非由联邦政府直接控制。

从这些国际经验可见，首都通常是一级行政区，且不论制度如何设计，首都地区的居民皆能够选择自己的区域政府。反观马来西亚，继续以地方政府的框架看待吉隆坡的行政地位，不仅无法匹配其政治与经济重要性，也不符合选民应有的民主权利。

因此，笔者认为应该重新确认吉隆坡的行政层级，将其视为与州属地位相等的区域。这不仅符合宪政架构逻辑，也能让吉隆坡选民获得其他州属选民早已享有的第二张选票。更重要的是，这能建立更合理的问责机制，使吉隆坡的治理更加贴近民意，避免行政权力过度集中于联邦政府。

吉隆坡作为国家首都，其政治与行政地位不应因历史惯性而被误置。若能从州级单位的角度重新建构直辖区的制度安排，将有助于提升民主正当性与行政透明度。对于推动更成熟的民主治理而言，这是关键的一步，也是值得认真考量的方向。

萧宏达，台湾大学政治学研究所硕士，SEDAP智库研究员，关心民主发展、选举、经济发展等议题。

本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。