【当今特约】

全球迈向民主化的二十一世纪，不少国家为政权领袖设下法定任期限制，顾名思义，即是领袖在位达到法定任期上限后，将失去连任资格。这种制度最主要的原因是避免权力过度集中、防止政治腐败、推动新旧交替，从而保障民主和社会稳定。

在马来西亚，限制首相任期的呼声早在2019年就已出现，然而希盟当时提出的草案未在国会通过。再次执政后，希盟政府于2026年2月23日在国会提呈修宪案，旨在修改宪法第43条文以限制首相任期。简短概述，新增条文包括：（一）首相任期不得超过十年，不论该任期是否连续；（二）首相必须在任期达到十年时，连同其内阁成员一起卸任；（三）首相和内阁成员在卸任后仍然执行职务，直到新任首相上任。

不可否认，马来西亚社会对某一领袖长期执政的警惕，有其深刻的脉络和历史经验。在历经前首相马哈迪长达22年的铁腕政治后，这项改革的吸引力非凡。然而，从比较宪政的角度来看，采用任期限制的国家，比如美国、台湾、埃及等，几乎都是采用总统制或半总统制。相比之下，与我国同样奉行西敏寺或议会民主制的国家，却鲜少限制政府首脑的任期，包括议会民主的发源地英国。

任期限制多存在于总统制而非议会民主制，这种现象并非巧合。问题在于：该现象的原因为何，以及任期限制是否能够移植到议会民主制之中？

要讨论这个问题，必绕不开议会民主制的运行逻辑和原则。

首相的权力来源

有别于总统制，议会民主制中，首相的权力并非直接来自选民，而是源于国会议员的多数支持。选民在大选时，也只能将票投给自身选区的候选人，期望属意候选人能够赢下选举，进而推举人选出任首相。

在这一逻辑下，首相任命的合法性建立在国会的信任基础之上。一旦引入硬性的十年任期限制，实质上是人为切断了国会对首相的信任授权。这意味着，即便一名首相仍拥有下议院多数议员的坚定支持，法律却依然强制解除其职务，把职务交给能力相较不足的国会议员。

值得注意的是，法案所针对的仅是政府首脑的行政任期，这意味着坐在执政联盟对立面的国会反对党领袖不需受到此类约束。这可能造成朝野竞争的不对等：反对党领袖可长期累积个人的政治资本，但执政方必须周期性地更换领袖。

议会制和总统制下的三权分立

这种差异也延伸到了行政与立法的关系。

在总统制下，行政与立法高度分离，总统不直接对国会负责，其任期固定且难以被撤换。这是因为总统制里的弹劾门槛极高，通常需要在总统严重违法的情况下（例如叛国、贪污）才能启动。也正是这个原因，总统制下的立法者才必须寻求如任期限制的宪法工具，来遏制总统可能出现的权力扩张或独裁倾向。

以美国为例，虽然众议院只需简单多数议员就能提出弹劾，却需要三分二的参议员支持，总统弹劾案才能成立。在如此高标准下，历任美国总统中，无人被成功弹劾，反映出总统地位的稳定；再比如台湾，总统只有在违宪的情况下才能被弹劾，且需要立法院一半立法委员提议，再经全体立法委员三分之二以上同意，弹劾案才能移送宪法法庭，最终还需全体大法官三分之二以上同意，弹劾案才算正式成立。

然而，议会民主制的逻辑却截然不同。其行政与立法高度重叠，首相与内阁成员必须具备国会议员的身份（首相更是只能来自下议院），并始终对国会负责，使得立法部门能够直接向行政部门问责。

此外，首相也比总统更容易被撤换。以马来西亚为例，任何议员都可以在国会提呈针对首相的不信任动议，只要获得过半议员的支持，动议就能通过。虽然如此，我们必须直面现实缺陷：马来西亚的不信任动议机制并不完整，因为它并未被明文写进宪法或议会常规。但动议本身并非唯一证明首相失去多数信任的方式，根据西敏寺制度的不成文规定，如果政府提程的财政预算案或其他重要法案无法通过，同样代表政府首脑失去大部分支持，与不信任动议高度相似。在1979年，加拿大总理克拉克（Joe Clark）就曾因为预算案不通过而辞职。

简言之，两种弹劾机制的差异在于，总统必须要严重违法才能被移除，而首相只要失去信任，其地位就岌岌可危。

首相与总统的地位，孰更牢固？

承接上文，与总统相比，议会民主中首相/总理的地位较为不牢固。前文提到，议会民主制采用复选制，即选民投选自己的选区议员，再由国会议员选出政府首脑。因此，只要国会议员改变立场，首相便有可能失去多数信任而下台。换言之，在不解散国会和举行大选的情况下，国会可迎来新首相，或甚至新的执政党。

马来西亚政坛便是典型例证。2020年至2022年行动管制令期间，国会不曾解散，却有三位国会议员接连出任首相——马哈迪（2018年至2020年）、慕尤丁（2020年至2021年）以及依斯迈沙比里（2021年至2022年）。其中，2020年2月的喜来登政变尤为关键。当时土团党议员及部分公正党议员退出执政的希盟阵营，与伊党等组成新的政治联盟，导致原本执政的希盟失去国会多数。结果，在未经过大选的情况下，政权便由国盟接替。

这一连串事件充分体现了议会民主制的核心逻辑：政府的存续取决于国会多数信任，而非固定任期。首相并非当选后即可执政至届满，而是必须持续维持议会信任。一旦信任瓦解，执政权力即刻转移。

总统制的逻辑则不然。在总统制下，总统由选民直接投选产生，其正当性源自选举中的全民授权，而非持续的议会信任。总统一旦当选，便在固定任期内执掌行政权，原则上不因国会内部的政治变化而动摇。即便总统所属政党在国会失去多数席位，其职位仍然稳固，最多只是面对治理困境，而非被迫下台。历史上不乏总统隶属的党派没有赢得议会多数席位的情况：2024年的台湾大选，民进党的赖清德和萧美琴赢得总统和副总统之位，立法院的最大党却是国民党；2023至2025年，民主党的拜登出任美国总统期间，众议院由共和党掌控。

这也解释了为何美国、台湾等总统制或半总统制国家，普遍接受并制度化领袖任期限制；而在议会民主制中，权力更替本就内建于国会信任机制之中。若将总统制下的任期限制逻辑直接移植到议会制，反而可能造成制度错位，使本应以集体责任为核心的体制，转而依赖时间届满来触发权力交接。

实施任期限制的议会制国家

如上所述，实施任期限制的议会制国家在国际范围内属于异数。绝大多数成熟且长期采用议会民主制的国家，无论是西敏寺体系的英国、加拿大、澳洲、纽西兰，还是体制稍有不同的德国，均未对其政府首脑设立法定的任期限制。

至于少数实施任期限制的议会制国家，如泰国和蒙古，皆非成熟民主国家。以泰国为例，由于军方的政治势力强大得有违常理，其政体具有极高的特殊性，不可与一般的民主国家一概而论；2017年宪法规定的首相八年任期限制是在军政府背景下通过的，旨在通过制度手段限制民选政客的权力。

同时拥有总统（对应君主立宪国家中君主的角色）和首相/总理的国家也能佐证此观点。以波兰为例，尽管其宪法赋予了民选总统诸如提名法官、将军以及行使特赦等特定职权，但在宪政上，波兰更接近典型的议会制，国家的行政责任主要落在由总理领导的部长会议。然而，在这个总理比总统权力更大的框架下，波兰仍然对拥有较少实权的总统设定了严格的任期限制，而对握有行政大权的总理却并无法定任期约束。

综上所述，传统的议会民主制的设计中本来就存在着天然的制衡机制，强硬地限制首相任期反而会破坏其弹性。在此脉络下，团结政府提呈的修宪案不止有违议会民主制原则，也存在明显的法律漏洞和技术性问题。

制度错位所造成的责权分离

首先，首相和内阁部长在期满卸任后，在选出继任者之前必须出任过渡政府。然而，过渡期却没有计入十年期限中，也没有任何条例规定过渡政府的任期上限。理论上，达到任期上限的首相可用过渡的方式继续执政，直到国会届满解散。此情况虽非必然，其可能性却不可忽视。

更值得警惕的是，新法案并未阻止卸任首相以其他身份继续留在权力核心，实际操盘却不再承担宪政责任。这极可能造成“傀儡首相”——形式上由新人出任首相，实质决策却仍由前任主导。按照议会民主的集体责任原则，内阁必须对国会负责，而首相应当在权责一致的前提下领导政府。若真实权力与法律责任分离，政治责任的承担结构也将被扭曲。

阻碍行政运作及触发政治僵局

从另一个角度来看，这种“时间触发式”的离任机制，势必阻碍行政运作。在清楚地知道首相即将期满卸任的情况下，内阁有可能不再服从和尽责，从而导致首相尚未卸任，却成为了实际上的跛脚鸭。

就算首相和内阁一并辞职，政府运作的连贯性与效率也将不可避免地被影响。假设在未出现信任危机、国会仍然稳定的情况下，仅因任期届满而整体更换行政团队，等同人为制造一场不必要的执政断层。

此外，任期届满并不保证执政党内部已准备好合适的接班人。若党内派系分歧严重，无法推举出获得多数支持的新首相人选，政治僵局便可能出现。在此情况下，排除由过渡政府长期执政的情况，要么被迫提前解散国会举行大选，让选民重新裁决，要么部分执政党议员转而支持在野党，促成政权更替。原本并不存在的信任危机，可能因为法律设定的十年期限而被人为触发。如此一来，任期限制非但未必带来稳定，反而平白增加权力重组的不确定性。

任期限制在紧急状态下是否有效？

该修宪草案并未解释紧急状态下，任期限制是否奏效，这似乎为首相们留下了一道后门。

回顾历史，马来西亚在独立后长期处于各种形式的紧急法制阴影下，如1948年至1960年殖民者为对付共产党、1964年应对印尼对马来西亚的威胁、1969年应对513事件、2021年应对冠病疫情而颁布的全国紧急状态等。其中，1969年的紧急状态更是到2011年才被正式取消。

言下之意，马来亚独立与马来西亚成立至今，我国大部分时间都处在紧急状态底下，为了应对种族暴乱所颁布的条例更是被用来对付净选盟集会2.0的主办方。这意味着紧急状态离我们并不遥远，甚至在和平时期，它依然作为一种当权者的行政工具。

我们应当牢记，这扇后门的钥匙就掌握在首相本人手中。根据Teh Cheng Poh v. Public Prosecutor一案的判决，国家元首在颁布紧急状态等重大事项上，仍然必须依照首相和内阁的建议行事。慕尤丁引人诟病的2021年紧急状态是很好的例子，明面上是为了减少疫情传播，但政府却通过紧急条例使国会陷入停摆，使得国会议员无法对慕尤丁提出不信任动议。必须强调的是，紧急状态本身并不会导致国会自然停摆，而是需要政府（无需经过国会）通过相关的紧急法律来强制中止议会运作。

这意味着，如果一名首相的任期即将届满，他随时可以建议颁布紧急状态。除了涉及伊斯兰教、国籍、语言等少数保留事项外，行政权力几乎可以覆盖所有法律领域。在这种缺乏对紧急权力约束的前提下，所谓的十年任期限制有可能沦为空文。一旦首相利用紧急状态中止或推迟任期的计算，这项法案不仅无法防止权力集中，反而可能诱发领袖在面临任期终点时采取更激进的手段来延长其政治寿命。

结语

这项修宪议程的推进节奏显然过于仓促。从安华首相在2026年1月重提改革，到2月23日正式在国会提呈，只花了不到两个月，不禁让人质疑这项即将改变马来西亚议会民主制的法案是否经过深思熟虑。

究其本质，限制任期是一种懒惰的改革。它在政治操作上成本最低，既不需要触动既得利益集团的政治蛋糕，也无需对现有的权力结构伤筋动骨。然而，滥权贪污等问题与首相在位时间的长短不能直接画上等号，而是在于首相在任期内所掌握的那种不受约束的绝对权力。纳吉只花了九年便私吞国家数十亿，造成国家亏损上百亿；慕尤丁只执政短短17个月，却也因建威基金案而被控。

与其设定首相任期，政府更应展示改革诚意，将重点转向削弱首相的权力。例如，禁止首相兼任财长、将高级公务员和重要机关首长（如联邦法院法官、总检察长、总警长、反贪会主席、选委会委员等）任命权受制于国会的审核与批准、削弱首相署权力、加强国会特委会等等。

宪法为民主和法治根基，还请政府慎重看待之。

廖品淳、谢家轩，毕业于马大法律系，现从事法律与公共政策研究相关工作。

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