从数字一探究竟：国会为何受行政机关驾凌？

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马来西亚国会在9月11日迎来了60岁生日。在三权分立的民主体制下，国会属于立法机关，除了负责制定法律，也肩负制衡行政机关的责任。

然而，大马国会经常一字不改地通过政府提出的法案，予人“橡皮章”的印象。而行政机关左右国会力量的衡量方式之一，就是计算在国会议员中，当官议员所占的比例。

这些当官、领政府薪水的国会议员，譬如内阁部长和副部长，政治学者赋予他们国会“薪酬票”（Payroll Vote）的称号，因为在投票时，他们预料都会投票支持执政党，维护行政机关的政治意愿。

《当今大马》与槟城研究院共同执行的研究发现，国会下议院薪酬票的比率，在1974年至2004年间上升，尔后呈下降趋势。（注：1974年以前的数据不完整）

第5任首相阿都拉任期內，薪酬票达到巅峰，占了国会的41%，其人数是国会议员的近半。

目前，只有约五分之一的国会议员是薪酬票。

由于数据不足，这项研究只涵盖每届大选后首次国会上的部长、副部长和政务次长之人数，不包括内阁重组、也没有计算哪些国会议员后来受委为法定机构和官联公司的董事或高层。这表示，行政机关对议会的控制实际上可能更强。

 

1974年第4届大选后，时任首相阿都拉萨（Abdul Razak Hussein）的内阁中，有28%的国会议员属薪酬票。换言之，执政党属下的154名国会议员中，有43人担任官职。

这个数据在20年后增长了两倍。2004年，国会下议院有41%议员为时任首相阿都拉的政府服务。国阵政府在那年的第11届大选中获得压倒性胜利。在下议院222席位中，国阵掌握了199席，拿下绝对多数。在这199名国会议员里，有92名受委为部长、副部长或政务次长。

2008年大选后，由于国阵政府失去国会三分二多数席位，行政权在国会掌握的议席减少。

同年，时任首相阿都拉也决定不委任任何国会议员担任政务次长。政务次长的主要职责是代表部长及副部长在国会回答问题。

这个决定让国会薪酬票的比例下降，从2004年的92人减至2008年的52人。2018年大选后，大马实现首次政党轮替，国会薪酬票的比例进一步减少。

希盟政府及沙巴民兴党（Warisan）属下的正副部长人数共有50人，在222个国会议席中，占比约为五分之一，或22%。这也是1974年以来，国会薪酬票比例最低的一次。

薪酬票多不利善治

然而，英国国会公共管理特委会（Public Administration Select Committee of the House of Commons）曾在一份学术论文中提出，国会薪酬票的上限应为15%。依此标准来看，大马国会目前的22%仍属过高。这份论文是罕见的薪酬票研究，而其建议乃针对英国国会下议院。

目前尚无论文以大马国会薪酬票为研究对象。

这份题名为“太多部长？”的论文表明，薪酬票的比例太高无益于善治，因为它将减少可监督政府的国会议员数量。

该研究引述英国前首相约翰梅杰（John Major）的话指出，“如果政府（在议会中）占了绝大多数，它很容易变得强硬，因为你的议席和薪酬票非常多，以至你可以忽略任何的事情，包括普通常识；握有绝对多数的政府通常会陷入这种情况。”

双威大学政治学者黄进发认为，薪酬票概念若要更有意义，则应以当官国会议员人数，跟在朝国会议员的人数相比——而非跟全体国会议员相比，因为只有在朝国会议员，会成为薪酬票。

西敏寺议会制度中，薪酬票国会议员称为“政府前座议员（frontbencher）*”，而在朝却没担任任何官职的国会议员，则称为“政府后座议员”。

＊前座议员：根据英国国会制度惯例， 下议院座位有左右两区，各为执政党和反对党。开会时，执政党在政府中任职的议员、反对党“影子内阁”成员，均坐在前排议席。

依照黄进发的观点来看，从1978年开始，执政联盟所有国会议员中，薪酬票的占比一直维持在40％。

 

然而，在1974年，这个比例一度低至32%。惟在1990年，几乎半数的国阵国会议员都有做官。根据2018年政党轮替后的首次国会，希盟政府旗下议员中，有40%的是“薪酬票”。

随着首次国会结束后，有14名国会反对党议员跳槽希盟，加入土著团结党，导致希盟政府的国会议员人数增加。因此，随着执政党议员增加，政府国会议员中的薪酬票占比已下降至36%。此比率与英国及加拿大的国会相当。

后座议员服从政府

黄进发表示，若执政联盟不停拉拢优秀的国会反对派议员，将会从数量及质量上，减低议会监督政府的功能。

但他强调，大马监督体系薄弱的根本问题，并不是薪酬票增加，而是政府后座议员普遍臣服政府意愿。

大马脉络里，许多人会认为政府议员必定支持政府法案。黄进发说，在英国国会，后座议员相对更自由，包括可发动“后座反叛”（Backbench Revolt），即投票反对自己所属政府的法案，且极少受到对付。

“英国目前的反对派领袖、工党党魁杰里米柯宾（Jeremy Corbyn），曾在1997年至2010年，工党执政时，投下421次反对票，违逆党鞭的指示，平均1年投出33张反对票。他既没有受开除党籍，也没有在随后的选举中丢掉上阵资格。”

因此，他形容，英国现任首相鲍里斯约翰逊（Boris Johnson）之前开除21名阻止英国无协议下脱离欧盟的后座议员，乃“令人震惊”之举。

“因为在英国政治里，后座反叛并非什么大罪，反之是一种普遍现象。”

黄进发（见下图）透露，在英国国会，后座议员互相竞争，希望一日能晋升为前座议员。他以体育竞赛为比喻说，这就像把弱队降转到更低的赛级，较弱的前座议员可能遭调降为后座议员，而表现较好的后座议员有机会获推荐至前座、担任官职。

 

他认为，这种方式会激励两造议员努力表现。

不过，此现象不曾发生在大马。黄进发指出，大马政府后座议员被视为“政府的支持者”，而非制衡行政权的角色。他补充，这种文化在国会反对党议员中也不存在，因为反对党从未组成称职的影子内阁、派出合适的反对党前座议员。

国阵时期，其后座议员组织名称就直接了当地叫“国阵政府支持者俱乐部”。惟希盟执政后，后座议员组织改称“后座议员理事会”。

薪酬票的理想比例是多少？

后座议员理事会总协调王维兴表示，改名表现了希盟后座议员明白自己的职责不是盲目支持政府。他说，国会是否能有效监督政府，取决于后座议员了解自身角色的程度。

他续表示，后座议员可扮演两种不同角色，一是支持和稳定政府，二是发动倒阁。

“现阶段，每10名政府国会议员，就有4人是薪酬票。这4人为了保住工作，必须得到其余6人的支持，否则内阁就会垮台。”

王维兴解释，理想上，前座议员与后座议员的比例应为1:2，以避免行政机关在国会中的权力过大。

“如果大部分的国会议员，假设三分之二，都成为部长、副部长和政务次长，那么余下的三分之一几乎很难影响国会，更糟的是，他们就像不存在一样。”

黄进发主张，与其思考理想前座议员人数，不如检视内阁职位的设立究竟是基于需求，还是仅为了满足政治考量。

他补充，薪酬票增加，也代表纳税人须掏出更多的钱给政府支薪。

“马来西亚可以减少正副部长吗？可以。大马人口现在有3200万，我们是否需要更多（当官的）国会议员？不需要。不管一个国家有多少人口，它只需要一个外交部长，一个国防部长，以及一个内政部长。一国并不会因为有庞大的人口而需要更多前座议员。”

布城阴影下的上议院

行政机关不仅左右着下议院，上议院也同样难逃其力量。根据《联邦宪法》，国家元首有权在联邦政府的建议下，委任一定数量的上议员。

 

在1959年，上议院总共只有38名上议员，其中16人是由联邦政府建议并直接委任的。然而，1964年修宪后，联邦政府可任命的上议员数量，超过了各州议会委派者。目前，大马共有70名上议员。

修宪通过后，行政权（联邦政府）可以建议委任多达44名上议员，其中4名来自联邦直辖区即吉隆坡、纳闽和布城。如此一来，联邦政府可以委任一半以上的上议员，而剩余26名上议员是经由13州属委派产生，每州两人——这些州委上议员需经州会议的提名和通过。

 

上议院改革工作委员会今年7月发布的《上议院改革报告》中，提到了上议员任命的过程。报告批评，上议员往往只是所属政党的代表，而非民意代表。

因此，上议院的透明度和有效性备受质疑，因为上议员们往往被迫遵从政党的意愿，或者做决定时备受压力。

报告表明，“这代表上议员们所做的任何决定，都只是遵循政党的意识形态，而非人民的利益。”

允许贤能者自荐

改革报告披露，此问题的解方就是提出更明确的上议员委任指南，同时提供管道让贤能者申请担任上议员。报告也提出，当局可设立一个独立委任委员会来评估上议员人选。

不过，报告没有要求检讨联邦政府可建议任命的上议员人数。上议院改革委员会主席尤斯玛迪（Yusmadi Yusoff，见下图）指出，这是质量问题，而非数量问题。

“重点不是（联邦政府可建议任命的）上议员数量，而是（上议院）辩论的质量。”

他指出，国会应设立一个“议会学院”，负责研究、培训和出版等工作，以有系统地支援上议员。

 

尤斯玛迪还强调，改善上议员任命程序后，可将少数群体代表，如伤健者、原住民、妇女和青年代表纳入上议院。他还建议在上议院成立一咨询委员会，向首相建议这些利益相关团体的最佳人选。

改革报告也提出另一项建议，即善用上议院特委会处理国家课题，并允许上议员提呈法案，减轻下议院的负担。

报告另提议，可成立一个法案审查遴选委员会，以检视上议员任期，及确保上议员的性别比例平等。

此报告最重要的建议是要求恢复《1963年国会服务法令》，加强议会的独立和自主。

该法令允许国会自行处理行政、聘员和财务，惟在1992年废除，转而让政府來决定这些事项。

国会下议院副议长倪可敏曾形容，目前的国会宛如政府（行政机关）的“附属品”，而政府承诺要恢复该法令，以加强国会的自主地位。

混合选举制是唯一解方

即便国会服务法恢复，大马议会依旧受制于根深蒂固的“党鞭文化”。与英国议员自主投票的情况不同，大马国会议员自主性较低，几乎都按所属政党的意愿投票，以免遭受政党对付。

2005年，时任国阵党鞭纳吉，就因为两名国阵国会议员，即四加亭议员莫哈末阿兹（Mohamed Aziz）及京那巴当岸（Kinabatangan）议员邦莫达（Bung Moktar Radin），企图支持反对党提出的动议而训斥他们。两人还因此向纳吉道歉。

黄进发点出，这种国会议员服从党意的现象，源自于大马现行的简单多数当选制（FTPT）和结盟政治——族群宗教的分化使得各党必须结盟参选。

这与英国的状况迥异。他们虽然也实行简单多数当选制，但各党不会在选前就组成政治联盟。

黄进发表示，英国的作法让各政党可自由竞争，也因而有相应的机制，赋予地方政党领袖更多权力来决定他们的候选人。

不过，在马来西亚，各政党为组成联盟，需与盟友谈判。换言之，权力集中政党领导，衍生党内层级和顺服文化，包括党鞭文化。

因此，对黄进发而言，唯一的解方就是实施混合型选举制度，让选民投票选出两类型的国会议员：一票给“赢者全拿”选制下的选区议员，另一票则是投选属意政党。

不过，选民在决定“政党票”去向时，并非只是按照个人对政党的印象投票，还可根据各政党所开出的“不分区议员”名单作为判断。

选举之前，各党会开出“不分区议员”名单、通称“政党名单”——即党内经协商拟出的一长串候选人。这时，政党可将想要“保送”的人选放在名单前几位。

因为在混合型选举制度下，国会除了有“选区议员”的位置，也有“不分区议员”的一席之地。

换言之，选举结束后，当局将按照各党全国总体支持率，决定各党可以指派多少的不分区议员进入国会——届时，“政党名单”上的人选，将端视名额以及排序获得议席。换言之，名单排名越高者，就越有当选的可能。

这个方式称为“政党名单比例代表制”（List-PR）。

如此一来，政党领导既有空间可以“保送”属意人选，又可让各党区部、支部，安排党内持异议、但受选民欢迎的候选人，参选“选区议员”，以提高胜算。

“（在不分区议员名单中）政党领导可把忠心候选人放在安全位置，并向党支部、区部让步，让他们提出最受欢迎‘选区候选人’，即使其中一些候选人是党内的异议者。”

 

上议员选举

另一方面，黄进发指出，上议员也应使用List-PR的方式，全面选举产生。其中，应确保砂拉越、沙巴，包含纳闽的上议员人数达三分之一，以保障他们在宪政事务上的投票权。

“List-PR可让政党指派一些技术官僚（technocrats）进入上议院，并将他们提名为部长。这会比目前行政机关空降人才担任部长的方式来得好。在现行方法中，上议员完全不受选民左右，且让上议院成为‘橡皮章’，破坏了两院制的设计。”

王维兴也同意上议员须经由List-PR选举产生。只是，他担心此举将招来“削弱元首任命权”的批评。

“我们可以从上议院开始实行List-PR，看看社会可否接受它。”

上议院改革报告也承认上议院选举的重要性。惟尤斯玛迪强调，上议院的任命应通过面试和其他程序提高透明度，以确保候选人符合资格。

无论如何，这些建议的最终目标都是加强议会的自主性，让它发挥监督行政权的作用，保护公共利益。

王维兴希望社会大众可以更关心国会的诚信，施压国会议员为民发声，而不只是为党做事。

他说，公民社会也可扮演主动的角色，包括游说政党提名某些候选人。

“别让政党主导提名候选人的过程。公民社会必须和政党竞争，施压政党提出一些符合他们要求的候选人。”