了解沙巴州选：为何原住民地契会成选战课题？

【今分析】以简单直接的语言，为你梳理脉络

随着沙巴州选来临，原住民土地权再度成为炽热课题。

沙巴议会7月30日解散后，选举令状尚未在8月17日正式发出之前，看守沙巴首长沙菲益持续派出数千张地契。沙巴在野党也并未放过攻击沙菲益的机会，其中沙巴团结党就指责沙菲益骑劫国阵的政绩。

究竟沙巴的地契有哪几种？为何地契问题会成为政治课题？《当今大马》为您爬梳脉络，理解沙巴原住民的土地权问题。

本篇分析经咨询兵南邦的原住民权益团体“沙巴社群组织伙伴基金会”(PACOS Trust）协调员卡鲁斯（Galus Ahtoi），同时也参考2012年由两名律师纳熙尔（Nasser Hamid）及蓝星（Ram Singh）出版的《原住民习俗权益》（Native Customary Rights）写成。

沙巴土地由谁来管？

马来西亚各州及联邦直辖区政府掌握各地的土地管辖权。沙巴的土地事务是由沙巴州政府，以《1930年沙巴土地法令》（Sabah Land Ordinance 1930，简称SLO）来管理。

这套法律制度沿袭自英殖民政府，而沙巴土地法令之中，详列了原住民及非原住民申请合法土地权的程序。

本文主要剖析的是原住民的土地权申请。

谁才算是沙巴的原住民？

按《沙巴（原住民定义）诠释法令》第二条文，只要双亲两人都是或曾经是沙巴的“原族群”（indigenous），那么这个人就可以算是沙巴“原住民”（native）。

或者，只要父母或祖辈其中一人是原住民，并且于沙巴的原住民社区里生活，那么也可以算是沙巴原住民。

法令也阐明，沙巴“原住民”指的是苏陆族（Suluk）、卡加延族（Kagayan）、希末诺族（Simonol）、西布杜族（Sibutu）、乌比安族（Ubian）或其他砂拉越及汶莱的“原族群”，而且必须居住在沙巴，连续跟原住民社群生活了至少3年。

若是印尼或（菲律宾）苏禄群岛、马来西亚半岛或新加坡的原族群，则必须在沙巴的原住民社群居住5年或以上，才受到法律承认为沙巴原住民。

不过，上述两种群体，都必须证明自己在这3年或5年期间品行良好，且没有抵触《1959/63年移民法令》。

无论如何，一个人即使符合条件，也必须经由原住民法庭（Native Court）裁定，才能成为法律认可的沙巴原住民。

 那么，沙巴原住民有什么特殊权利？

沙巴原住民可以申请“原住民习俗地”（Native Customary Rights, NCR）的土地权。

根据沙巴土地法令第15条文，沙巴原住民可在以下7种条件下，申请拥有原住民习俗地：

（1）依习俗而保有的土地；

（2）每公顷超过50棵果树的土地；

（3）土地上种植了稀疏的果树、西米（Sago）、藤或是其他具经济价值的作物；申请人须证明这些作物是他的个人资产，且由他栽种、照顾，并定期地享用；

（4）申请人同意畜养足够数量的牛或马，以维持土地灌木稀疏的放牧之地；

（5）三年内耕作或建设的土地；

（6）墓地或祭祀神祀所在地；

（7）让人类或动物从河流、道路、房屋通往上述土地的通行权。

究竟什么叫做“依习俗而保有的土地”（customary tenure）呢？

沙巴土地法令第65条文下定义说，只要是原住民持续占有或耕作3年或以上的土地，又或者是在此法令或人头税法令（Poll Tax Ordinance ）之下获得地契的土地，都算是依习俗而保有的土地。

此外，原住民也可以通过普通法，以申请获得原住民习俗地。

原住民习俗地属于什么地契？

原住民习俗地的地契叫做“原住民地契”(Native Title , NT)，它是一种个人地契。这种地契会具体说明地契颁给特定的个人，以证明这个地主永久合法持有一块土地。

沙巴土地法令第67条文阐明，所谓的合法地契，必须记录在“原住民地契注册”（Native Title Register）或“土地注册”（Field Register）之中。

法律阐明，原住民地契的土地地主即使是要转让或卖出土地，也只能够把土地转让或卖给沙巴原住民。非原住民无权购买这类的土地，除非获得州政府按沙巴土地法令第17条文所发出的特别准令。

若要申请这种地契，必须到沙巴土地及测量局（Jabatan Tanah dan Ukur or JTU）申请，而这个单位隶属于沙巴首长署之下。

既然如此，地契问题怎么演变成政治课题？

即使法律明文规定原住民有权获得习俗地，但要获得合法土地权可不是简单的事。在原住民提出申请后，沙巴土地及测量局必须派员到现场勘察及详细测量土地。因此，原住民往往需要等上许多年，才能获得法律认可的习俗地土地权。

卡鲁斯指出，就算是等上数十年，也司空见惯。他认为，这是因为政府根本上缺乏政治意愿与预算所致，唯有到了选举来临之际才重视处理此课题。

前朝国阵州政府推出另一种较为迅捷的方案，也就是“集体地契”（Communal Titles, 简称CT）。集体地契的申请条件则详列于沙巴土地法令第76条文。

不过，与先前提到的个人地契不同，集体地契没有清楚划定土地边界，而原住民也没有获得个人的地契契约。一般上，集体地契的契约都会颁给一个负责人。因此，在集体地契之下，这些土地的原住民只是“受益人”，而不是土地的拥有人。

此外，集体地契并非由沙巴土地及测量局，而是由首长署颁发。

卡鲁斯受访时指出，该组织多年与沙巴原住民社群协作的经验发现，这套“集体地契”的制度衍生出严重的滥权问题，最终导致原住民的土地权受到剥夺。

他举例，沙巴数个原住民社群曾发现，集体地契的受益人名单之中，出现不属于当地原住民社群的名字。

自2009年州议会修订土地法令第76条文之后，州政府可主动“规划”集体地契颁发。卡鲁斯接获投诉说，村民并没有申请集体地契，却“被申请”进而获得集体地契。

之后，原本属于原住民的土地，却透过“联营契约”授权给了商业机构，而大片树林未经同意就遭砍伐，取走木材或开始大面积种植。

卡鲁斯解释，这个所谓“集体地契”的制度，反而制造了法律漏洞，让伐木者可以绕过了原本的伐木执照申请程序，导致原住民的习俗地遭破坏。

卡鲁斯说，沙巴那巴湾县（Nabawan）的甘榜湾比格（Kampung Bigor）就是在集体地契的制度下，因误会而造成了原住民社群与州政府之间的对立。

2013年，发展商向当地的姆律族群提出签约要求，以2000令吉换取对方签署联营协议书，来发展原住民的集体地契土地。

卡鲁斯说，由于当地原住民不谙英文，他们并不明白条约内容但就已签约并收下款项。

一直到发展商开始清除原住民的稻田、果树及橡胶树时，他们才大感惊讶并与发展商对峙，好几次的冲突引发警察到场及逮捕。

卡鲁斯认为，由于沙巴土地法律迄今没有从英文翻译至马来文，许多原住民都无法真正理解法律如何保障自身的土地权。

他也说，即便沙巴土地法令的条文明确保障原住民的土地权，但土地及测量局却经常驳回原住民习俗地的地契申请。

多年以来，沙巴社群组织伙伴基金会都在倡议修订《沙巴土地法令》有关集体地契的第76条文，以杜绝州政府继续滥用此条文来剥夺原住民的土地权。

民兴党不是承诺停止发出集体地契了吗？

确实，民兴党在2018年大选时，曾经在竞选宣言许下这样的承诺。

沙菲益上台出任首长之后，2019年也开始发出更多的原住民地契（NT），随后在州议会解散准备赢来闪电大选之际，他身为看守首长更是大派数千张地契。

 对卡鲁斯而言，沙菲益最近大派地契之举，正好显示了土地及测量局若有意加速审核原住民地契申请，其实早有能力做到。

他也举例，国阵的前沙巴首长慕沙阿曼也在第14届大选前夕做出类似举动，他当时也派出了1000张原住民地契。

无论如何，卡鲁斯赞赏政府派原住民地契的举动，而他也希望政府在“非选举”的时期亦能积极批准原住民的地契申请。

沙菲益办公室告诉《当今大马》，预料到了来临星期三，民兴党州政府将发出合共1万零686张原住民地契。

“还有1万6000幅土地的申请还在处理中，预料将在三年内解决。诚如民兴党竞选宣言所说，我们已经废除了集体地契。”