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安盛专案发问答录,排解对“定期国会法”疑问混淆
Jan 27, 2024 4:33 PM
更新: 8:46 AM

《定期国会法》的讨论不断,民间组织“安盛专案”指出,这项法令旨在规范议会组阁或倒阁的程序,以及首相提出解散国会的权力,不会侵害民主。

“安盛专案”今天发表十六题的问答录,回应《定期国会法》的各种疑问和混淆。

它强调,《定期国会法》并没有禁止在必要时提前解散国会。

“安盛专案”解释,《定期国会法》只是将允许的情况限制为失去多数信任,或在获得三分之二多数议员支持的前提下,首相方可要求提前解散国会。

“安盛专案”也强调,《定期国会法》没有剥夺议员选择政府的自由。

排除SD倒政府途径

它解释,倡议中的《定期国会法》将明确定义首相在国会的多数,把政府丧失多数的手段限定为信任、不信任与预算投票,排除以法定声明书倒阁的途径。

“我们不应把选择自由曲解为法定声明书。以法定说明书倒阁,其实违背了《联邦宪法》所隐含的选民期望,即议员要倒戈就必须在议会投票表决。”

“安盛专案”( Project Stability and Accountability for Malaysia ,简称Projek SAMA)立足公民社会,倡议各种能促进政治稳定与问责的体制改革,旨在协助马来西亚因应悬峙国会与选后联合政府的新形势,让马来西亚平安昌盛。

“安盛专案”国文简称 SAMA(共同),隐喻国人祸福与共,需要风雨同路、同舟共济。

以下是问答录全文:

Q1. “安盛专案"所倡议的《定期国会法》有哪些主要特点?

"安盛专案"所倡议的《定期国会法》是一个简单但强而有力的概念: 下议院必须任满五年,除非出现以下的其中一种例外状况:

(a) 首相失去多数议员的信任;或

(b) 国会议员以三分之二或更多票数通过决议,请求元首御准提前解散国会; 那首相才能够请求最高元首御准解散国会。

《定期国会法》旨在规范议会组阁/倒阁的程序以及首相提出解散国会的权力。它并不会绕过或削弱《联邦宪法》的任何部分,尤其是有关政府任免的第 40 条和第 43 条。

Q2. 倡议中的《定期国会法》中,怎样才算国会对政府失去多数信任?

在我国《联邦宪法》下,最高元首将委任他相信得到多数议员信任的国会议员为首相; 但宪法却没有说明如何鉴定多数的形成与丧失。

该法将阐明,政府被视为失去国会多数议员的信任,如果以下三种情况中任何一种发生:

(a) 国会通过对首相的不信任动议;或

(b) 国会不通过对首相的信任动议;或

(c) 财政预算案(供应法案)在二读或三读被否决。

如此一来,法律就明确排除了法定声明书(SD)作为确定多数信任/不信任的工具。

作为《定期国会法》的配套,下议院的《议事常规》(Dewan Rakyat Standing Orders) 必须修正,简明化信任或不信任动议的程序,并列为优先事项,不让政府藉机以政府事务把它压在最底层,让它永不见天日。

Q3. 所倡议的《定期国会法》能为马来西亚带来哪些积极影响?

首先,倒阁只能以公开透明的方式在议会上进行。政府的任免不能以点算法定声明书(SD)这种黑箱作业的形式进行。

其次,向最高元首寻求御准以解散国会的权力,不再由首相一人独揽,而必须与其他议员共享。如果政府没有倒台,那么就必须要有三分之二或以上的国会议员支持,首相才能向最高元首提出解散国会的要求请求。

第三,除非出现上述其中一种情况,否则国会将任满五年,因而其解散的日期可提前预 测。国会任期的稳定性将提高政府和政策的可预测性和稳定性。人民也不必再猜测选举时间,并能提前规划本身婚庆、乔迁、旅游等重要活动的时程。最后,定期国会也能帮助选举委员会更充分地准备大选。

Q4. 倡议中的《定期国会法》会否损害《联邦宪法》第 40 (2)(b)条和第 43(4)条有关最高元首任免首相的权力?

绝对不会。《定期国会法》不是宪法修正案,也不会影响《联邦宪法》第 40(2)(b)條最高元首不御准首相所提出提前解散国会请求的权力。

《定期国会法》只限制了首相提出解散议会的裁量权。如果他/她仍然得到国会议员的信任,他/她将不得不与占三分之二多数的议员们分享这一权力。

一些人之所以误解《定期国会法》将导致最高元首将失去其宪赋裁量权,源于他们错误假设马来西亚的《定期国会法》将会是英国的《定期国会法》(2011-22)的翻版,忽略了英国的《定期国会法》是在截然不同的宪法背景下制定的。英国不但没有成文宪法,而且1834 年后其君主就不再做出政治性的决定。

Q5. 倡议中的《定期国会法》是否会剥夺议员选择政府的自由?

绝对不会。倡议中的《定期国会法》将明确定义首相在国会的多数,把政府丧失多数的手段限定为信任、不信任与预算投票。由于它将导致下议院修订其《议会常规》,优先处理信任与不信任动议,这反而强化了议员们集体倒阁的权力,只是关上法定声明书(SD) 的后门。由于反跳槽法没有妨碍联合政府的盟党倒戈,后者可以提呈不信任动议。

因此,我们不应把选择自由曲解为法定声明书。以法定说明书倒阁,其实违背了《联邦宪法》所隐含的选民期望,即议员要倒戈就必须在议会投票表决。

Q6. 倡议中的《定期国会法》会否“挽救”弱势或不受欢迎的政府?

绝对不会。作为《定期国会法》的配套,《议会常规》修订后将让议员们提出的不信任动议得以被辩论与付诸表决。不信任动议一旦通过,首相只有请求最高元首御准解散国会或辞职。如此一来,它不但不会“挽救”弱势或不受欢迎的政府,反而让它更容易倒台。

《定期国会法》的建议旨在排除法定声明书的滥用。当今因为没有明文规定排除,以法定声明书来密谋倒阁的传言因而终年不断,不但使政府疲于应对,人民也对政治感到厌烦, 连投资者也裹足不前。

Q7. 所倡议的《定期国会法》是不允许在必要时提前解散国会吗?这不是反民主吗?

当然不是。对《定期国会法》 的这个常见误解,是因为评论者昧于细节,疏于查究,只凭“定期”两字就看标题作文章。无论是英国的《定期国会法》,还是这里提出的《定期国会法》都允许提前解散国会。两者都只是将允许的情况限制为失去多数信任,或在获得三分之二多数议员支持的前提下,首相方可要求提前解散国会。因此,如果提前解散国会的时机不利其盟党,盟党议员就可以不支持,让寻求元首御准的动议得不到三分二支持而被否决。

我们为什么把首相的乾钢独断说成是民主呢?把权力下放到议会不是更民主吗?目前,为了制衡首相的权力,解散国议会必须得到最高元首的同意。在《定期国会法》的建议下, 只是增加了额外的防护措施(即三分之二议员的同意),并没有影响原有的防护措施(最高元首的同意),而两者都不违背民主。

Q8. 英国的《定期国会法》行得通吗?如果行不通,马来西亚又如何行得通?

英国的《定期国会法》于 2011 年推出,以确保当时保守党-自由民主党的联合政府会任满。只要自由民主党不同意,保守党首相就不能单方面要求提前选举。

这个法案在 2015 年和 2017 年的两次大选中发挥了预期作用。但在英国脱欧危机中,特雷莎-梅/文翠珊 (Theresa May) 和鲍里斯-约翰逊 (Boris Johnson)这两位首相领导下的保守党政府要求解散国会举行大选来结束僵局,却因为得不到三分二议员支持而被《定期国会法》挡路,直到约翰逊首相用新法律规避了它绕路而行。

简而言之,英国的《定期国会法》被许多人视为失败,是因为英国脱欧的反对者希望政府完成任期,以便国会有更多时间处理这分裂英国的大问题,甚至翻转脱欧的决定。马来西亚的政治现实与之截然相反,政府想完成任期,在野党就算没有多数,却一直想利用法定声明书在国会外推翻政府。

因此,即使我们同意《定期国会法》在英国失败了,但它仍能稳定马来西亚的政局。有别于英国,马来西亚缺乏能够约束政治人物的宪政惯例(Constitutional Convention),所以倡议中的《定期国会法》将为马来西亚提供至关紧要的机制,规范鉴定首相多数信任的方法,有助于内阁制民主和君主立宪制的健康发展。

Q9. 如果英国的《定期国会法》无法阻止政府绕路而行提前解散国会,马来西亚如何避免同样的命运?

英国的《定期国会法》的罩门在于,它一方面规定在非倒阁情况下提前大选的动议必须获得三分之二多数通过,另一方面却不阻止国会以简单多数废止、修改这法案。因此,鲍里斯-约翰逊首相就在 2019 年 11 月通过新法来确定提前大选的日期,从而规避了《定期国会法》的限制。三年后,失能的《定期国会法》也被废除了。剑桥大学 Jesse Sargeant 等宪政学者评论说,如果不设定更高的表决门槛,对《定期国会法》的修订可能会 "受到短期政治动机的驱使,而非强有力的原则或长期愿景"。

为避免重蹈英国的覆辙,马来西亚倡议中的《定期国会法》必须把废止该法或修订其重要条文的门槛定为三分之二。

Q10. 除英国外,还有哪些民主国家采用定期议会制?

虽然英国国会在 2022 年废除了《定期国会法》,但英国国内的三个区域性议会:苏格兰国会,威尔士议会和北爱尔兰议会比英国国会更早制定了定期议会的宪政安排。

例如,苏格兰国会自 1999 年以来已按计划在五月的第一个星期四举行了六次大选,只有在 2015 年和 2020 年推迟了一年,以避免与英国大选撞期。

挪威、瑞典、加拿大(联邦、省)、澳大利亚(州)和南非等国也采取定期国会的宪政安排。

Q11. 在没有获得三分之二多数议员支持的情况下,首相是否可以通过提出对自己的不信任动议来规避《定期国会法》,寻求提前举行选举?

是的,这是可能的。首相或联合政府里的任何政党可以对政府提呈不信任动议,只要以简单多数通过,首相就可以向最高元首要求解散国会。然而,这将损害首相的合法性,因此几乎无利可图。更重要的是,如果最高元首不御准,那么一切都是徒劳。

Q12. 《定期国会法》是为了应对 "迪拜行动 "而突然出现的零碎改革吗?

绝对不是。这一主张至少在 "喜来登行动"后就已成为公民社会所倡议的体制改革方案一部分,以阻遏政治冒险主义和削弱多数决(赢者全拿)主义。

2021 年 8 月,在慕尤丁政府下台后,净选盟、马来西亚行动方略联盟(GBM) 与马来西亚伊斯兰青年运动 (ABIM)发表了一份联合声明,呼吁新政府与在野党之间达成一项包含 10 大改革的<跨党派政治稳定协议>,其中包括《定期国会法》的建议。https://bersih.org/2021/08/16/new-government-must-pursue-stability-through- multipartisan-governance-and-institutional-reforms/ 最终伊斯迈沙比里政府与希盟签署了《政治转型与稳定谅解备忘录》(MOU for Political Transformation and Stability),可惜其中改革重点不含《定期国会法》。

2021 年 10 月,净选盟出版了一份由国会事务专家 Maha Balakrishnan 撰写、题为 《国会在政府组建中的角色》的报告, 研究了《定期国会法》和其他加强议会民主的措施。

随后,2022 年 11 月,希望联盟在其第 15 届大选宣言中的 "第 15 章:加强公共机关机的廉政 "中承诺实行《定期国会法》。 https://kitaboleh.my/

作为又一桩破坏马来西亚政治稳定的企图,“迪拜行动”只是让制定《定期国会法》更加紧迫,因为我们需要它来排除利用法定声明书作为组建政府的手段。

Q13. 是否有任何其他改革应与倡议中的《定期国会法》同时进行,以使其更有效地运作?

《定期国会法》立法与下议院《议会常规》 修订应该同步进行,使信任和不信任动议成为优先事项。

另一个相关但不同的改革是对新首相在《联邦宪法》第 43(2)(a)条下被委任后进行“确定性信任动议投票”(CVC),以增强首相的合法性,并巩固内阁制民主与君主立宪制。

为了促进多党民主的稳定性和问责制,在《定期国会法》和信任动议之后,还应进行其他改革,例如但不限于,首相任期限制;《国会专设公务员体系法》 (Parliamentary Services Act);承认影子内阁;成立更多的国会专责委员会;在国会议事日程中划出非政府事务时间;平等选区拨款(CDF)法律;包含政党辅助金的《政治献金法》;检察官与律政司功能的分离;独立但对议会负责的选举委员会;涵盖全马的州属分权与地方民主。

Q14. 为什么倡议中的《定期国会法》应优先于其他倡导已久的改革?

我们应该把握每一个机会,在有需要时就推行改革。要求所有改革同步落实,既天真也缺乏策略,结果只会错失良机。最重要的是,当法定声明书成为制造政治不稳定的手段,进而威胁内阁制民主和君主立宪制的永续,倡议中的《定期国会法》不能因为一些人不熟悉或有误解就被束之高阁。反之,我们需要更多的公开辩论,以加深对《定期国会法》或类似措施的了解,並擴大支持。

Q15. 倡议中的《定期国会法》对今后每一届国会都有约束力,还是只对本届(第 15届)国会有约束力?

倡议中的《定期国会法》可以只对第 15 届国会有约束力,也可以对今后每届国会都有约束力。这应该是公共辩论的重点之一。

Q16. 这个法案可多快通过?

这取决于政府的政治意愿以及公众辩论的进展。《定期国会法》的基本架构以及对《议会常规》的修订,都是相对简单明了的。国内外就定期国会做了大量研究,我们可以摘取重点,不必从零开始。如果公众接受度高,该法最早可以在 2024 年年中立法,从而平息像"迪拜行动 "这类破坏马来西亚政治稳定的阴谋。

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