【时政】岛屿信札

中国驻马大使黄惠康在茨厂街的一席谈话，激得外交部“匿名”官员与巫统内较激进的基层领袖跳脚，批评黄的说法违反“互不干涉内政”的国际法原则，但因马中两国实际上都是联合国会员国中，高度拥护此原则的会员，所以马中两国这一外交风波，很快也就过去了，剩下的不过是满地互喷的政治口水。

但所谓“外行看热闹，内行看门道”，这一争议未能引起舆论对“互不干涉内政”原则的深入讨论真的非常可惜，因为这其实是理解国际政治争议时，互动逻辑的其中一个关键因素。特别的是“互不干涉内政”仍是东协内部及东协plus最具代表性的互动原则之一(不管是东协加几，这一原则始终都是最受强调的)。

“互不干涉原则”的代价

别以为巫统激进派以此原则为把柄批评中国是一种以小事大的策略运用，是无需付出任何政治代价的妙着。事实上，当我们将眼光放到东协的政治运作时，我们才会发现，我们正为支持“互不干涉内政”的原则，付出了惨痛的代价。

远的不看，光今年以来，马来西亚就有两起甚具代表性的事件，可以凸显以上的观察；其一是今年4、5月间闹得沸沸扬扬的罗兴亚人难民船事件。

虽然是否应从人权观点出发接纳难民，才是马来西亚民众关注的焦点与争议所在，但实际上会演变成难民海上漂流的成因，还在缅甸军政府从1970年代起就对罗兴亚人採取的种族主义歧视与迫害，拒绝承认罗兴亚人的国民身份，使得这些世居缅甸的伊斯兰教徒，在无奈之下选择投奔怒海。

既然知道问题根源，那最好的政策应该就是直接施压缅甸当局改善罗兴亚人的处境，而这么做也远比收留难民更能真正帮助到罗兴亚人嘛！

可是问题就出在东协国家有“互不干涉内政”的传统默契，因此根据联合国在1965年通过的关于《各国内政不容干涉及其独立与主权之保护》的宣言中所言及的“不干涉内政”的定义：“任何国家，不论为何理由，均不得直接或间接干涉其他国家的内政、外交；不得使用政治、军事、经济等措施威胁他国，以使其屈服；不得组织协助、制造、资助、煽动或纵容他国内部颠覆政府的活动；不得干涉另一国的内乱。”

难民问题无法解决

由此东协这么多年来，当然始终对缅甸的“内政”是既无权置喙，也不能透过经济或政治手段施压缅甸，所以只能任由罗兴亚难民问题几十年无法解决，还变得日益严重。

直到2015爆发泰国和马来西亚拒收难民，任大批难民饿死海中的惨剧发生后，今年5月底缅甸才在国际压力下，于泰国曼谷的特别会议签定和美国、联合国与东协的共同声明，表明愿意加入对罗兴亚人社区的援助、医疗、教育、发展援助和投资贸易的长期计划。

但值得注意的是，该声明为一份国际文件，所以缅甸在“内政”的层面上，依然可以拒绝承认罗兴亚人是缅甸人，或拥有缅甸公民的身分。

这个例子恰恰体现出，联合国文件对何谓“内政”定义的弔诡，正因“国际法上的内政不是一个地理概念”，所以判断一个行为是否为一国内政：“标准是既要符合国内法，更要符合国际法及条约规定的应履行的国际义务，二者都符合，尤其是在不违反国际法及条约规定的应履行的国际义务的前提下，才是本质上属于任何国家国内管辖之事件。”(注1)

因此，虽然解决公海上漂流的难民问题是缅甸应履行的“国际义务”，但它在国际压力下，也只需负担难民相关事宜，而非承认世居缅甸的罗兴亚人的公民权，只因后者是“内政”，因此罗兴亚人在不符其国内法的标准下，只能维持“非法移民”的身分。

也就是说，罗兴亚人社区实质上是否真能改善，还端赖正民主转型过程中的缅甸政体，本身对公民权观念的改革深度与广度，以及缅甸实施该份国际声明内容的政治决心。

烟霾问题无法根治

另一事例则是近期困扰民众的印尼火耕引发的霾害问题。这几十年来，烟霾几乎每年都渡海而来，这已成民众习以为常的生活一部分了，每次发生霾害，打工仔只能无奈的戴上口罩去上班，孩子们则无奈的停课休假。

事实上自1994年新马发生严重霾害事件以后，1995年东协各国就已在吉隆坡召开东协环境部长会议 (ASEAN Environmental Ministers meeting )讨论跨国界的空气污染问题。而2002年在吉隆坡召开的相关部长级会议，还正式签暑了《跨国烟霾污染同意书》(ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution )以处理相关问题。

但时至今日，霾害仍无法根治，东协签署过的各种处理空污的条约形同具文，这现象归根究底当然和印尼当局以火耕为其“内政”，以至缔约的相关国家，无法根据空污条约的精神，绕过主权的困扰，直接对行为人或公司法人执行取缔和法律控诉的行动。而印尼当局长期的以“内政”做挡箭牌，是很难不让人怀疑，“内政”不过是用来掩护其国内政商互换利益的事实罢了。

从这两个例子来看，东协的跨国争议，只要扯上“互不干涉内政”为理由时，总是让相关国家坐困愁城无能为力；放任不负责任国家与邻为豁，却又无法透过干涉邻国来解决问题，这就是我们得付出的政治代价。

“互不干涉内政”的提法早在法国大革命后就已有，其本意是用来撇情周遭的封建国家对法国共和政权有意输出革命的猜忌。

而它在国际政治中受到重视，还是源于第三世界不结盟运动提出的和平共处原则(共5条，其馀就略过不表)，在上世纪美苏冷战格局下，这一原则就曾发挥其伸张国家主权的作用，让第三世界国家摆脱被逼择一靠拢美苏的命运，走出一条属于第三世界国家独特的外交格局。

国家主权侵蚀人权

但是“互不干涉内政”原则发展至今，也渐渐地让人看到它的局限性，上面论及的两个例子，正反映出它的两种性质不同的局限性。首先，就是这个从国家主权观点出发的原则，有时会造成主权侵蚀人权的问题，罗兴亚人的例子裡人权当然明显遭到践踏。

可是为何“互不干涉内政”原则明明是第三世界反对美苏霸权，提升国家主权的合宜论述，却演变出牺牲国内的人权的结果呢？英国国际法学者阿库斯特(Michael Barton Akehurst)便曾点出，“联合国宪章中对内政解释引起的争论比宪章的任何其他规定都更多，但在实践中这一条（注2）的解释迄今始终是不确定的。”

有的学者从政治现实来解释这样的不确定性源于个别国家由于社会制度、国家利益不同，对内政的解释也就不同。换言之，执政者利用联合国条文解释的模煳性，扩大解释“互不干涉内政”原则，以国家主权为由，为自己国内侵害人权的政策找藉口。从这个角度而言，该原则如今已有沦为为国内霸权政治服务之嫌了。

但不要忘了，从当代政治的发展来观察，很多的时候，侵害国内人权的结果往往都没能提升国家主权，例如1998年南斯拉夫、2010年的苏丹；肆意侵害人权，往往反会导致大国/国际介入，而致使国家主权分裂。

而在霾害例子中，则点出了出自伸张国家主权意识的“互不干涉内政”原则，在全球化时代所面临的困境。因为当国际互动的日益增加，其直接结果是使国家与国家更紧密的联系在一起，形成了一个跨国利益相关体，因此一些原本隶属与“内政”的范畴，变为国际共同关心事项。如人权问题、关税贸易、环境保护、能源安全、疾病预防和打击犯罪等等的问题，已不可能单纯使用国家主权框架来处理。

摆脱霸权国家控制

所以上述任何涉及跨国利益的问题，就必须透过国际协调合作，以签订双边的或多边的条约来处理，而这些条约并不能以一些陈义过高的说词当其精神，而要有面对问题的觉悟！唯有认识到在必要情况下，国家可能必须放弃部分主权主张，才能明确订定彼此的义务和责任，解决这些跨国的问题。

或许有人会批评，以两个例子就对“互不干涉内政”原则提出质疑反思，会否有过于夸大其缺点的问题；尤其主权侵蚀人权乃是他国之“内政”，对邻国民众来说，又不是什么生死交关的状况；而全球化的情况虽会带来诸多不便，可相比之下，“互不干涉内政”原则让第三世界摆脱霸权国家控制的特质，也还是我们可以持续拥护它的有力依据。

不过，若从今年8月曼谷四面佛发生的爆炸案来看，虽然逾今泰国军政府仍将它视为是国内反对势力所为，但有多位中国维吾尔人涉案的事实，表示了这次爆炸案，不能排除是对泰国政府遣返借道泰国偷渡的维吾尔人后，在泰国境内维吾尔人採取的愤怒回应。而泰国政府会遣返维吾尔人，正是中国援引“互不干涉内政”原则向泰国政府要求的。

那么“互不干涉内政”原则会造成的伤害，是不是远超预期呢？

注释

1.这定义参考中国清华大学出版社的《国际法》一书。

2.指《联合国宪章》第二条第7款。

吴振南是旅居台湾的马来西亚人，前报业从业员，目前是专职相妻教子的家庭煮夫与兼职文化玩童。

本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。