【时政】星火燎原

自1997年经济风暴之后，首相兼任财政部长就成为惯例。马来亚大学政治经济教授戈梅兹近期关于官联公司的研究，揭露了政府特别是财政部长这个职位，在马来西亚商业和经济具有高度控制权，而这有助于解释我国这20年来的政治经济变化，以及一马公司丑闻为何会发生。

戈梅兹教授的研究对象是中央政府旗下七家主要的官联投资公司（GLICs）。他已陆续在马来西亚和澳洲堪培拉的研讨会发表初步成果。其研究显示，大马的官联公司已经完全取代过去由巫统扶植的土著企业家公司，成为国内商业和经济最大股势力，在首50大上市公司当中占据了将近一半。

这些官联公司，在经济风暴前大多都是由巫统领袖本身，或是其扶植的土著企业家所控制，但现在都已直接由政府控制，特别是财政部长。

戈梅兹教授（见图）认为，这显示大马企业已经由之前的巫统分散式控制（fragmented UMNO control），变成经济和政治控制都集中在财政部长身上。这也解释了为什么自1997年经济风暴开始，马哈迪、阿都拉和纳吉历任首相兼巫统主席都拒绝放下财政部长职。

对他们而言，掌控财政部长职意味着，也一并掌控其旗下官联公司的庞大经济和商业资源，可用以左右政局巩固本身的地位。“首相—巫统主席—财政部长”隐然已成支撑权力的三脚架，分别协助他们控制国家机器、政党机关，以及经济和商业资源。

其他的政治经济发展

马来西亚企业界的转变其实只是冰山一角。若将戈梅兹的研究对照我国政治和经济近20年的其他变化，可以更好梳理大马政治经济的全貌：

（一）首相底下的首相署已经变成政府内的“超级部门”，从幼儿园到国安、交通无所不包。首相署在2016年财政预算案所获得的预算是203亿令吉，占政府总开销的10%，比2003年36亿增加逾4倍。相比之下，其他部门的预算和权限则不断受到削减。

（二）大马经济成长放缓，从经济风暴前的7%繁华荣景，放慢到风暴后的4至6%，同时也面对“中等收入陷阱”经济结构的问题，包括私人投资低迷、人才外流、国民收入成长停滞，以及政府愈加依赖自然资源收入。此外，这几年贫富差距也出现扩大的迹象，贫穷和中产阶层生活成本加重。

（三）执政60年的巫统，在政治上也面对越来越严峻的考验。尽管巫统在马哈迪时代通过修宪和开除异己等方式而得以牢牢控制政府各臂膀，但却面对民间和在野党越来越大的挑战，从1997年的经济风暴与烈火莫熄运动，再到2007年的第一次净选盟和兴权会两场大集会，然后经2008年大选政治海啸而产生的民联。这显示政治上的竞争愈来愈大。

愈不稳越需攫夺资源

这种种变化形塑了当今纳吉政府治下的大马政治经济面貌。由于选举变数很大，这连带巫统主席地位愈来愈可能出现不稳和受到挑战。在这种情况下，巫统主席需要独占更多的权力和资源来巩固其地位，不管是在党内还是在党外。

在党内，巫统主席需确保各阶层领袖仰其鼻息而活，不能让资源发放权落入其他人手中，否则其他派系就有机可趁，利用这些资源来挑战他。在党外，由于巫统的执政合法性变得愈来愈薄弱，在无力改革的情况之下，也只好不断使用金钱资源来收买选民的支持，希望“我帮你，你帮我”。

这促使历任巫统主席，包括现今的纳吉不断扩大权力和资源，来满足本身的执政需要。所有权力愈来愈集中在首相兼巫统主席一人身上。纳吉兼任财政部长，同时也扩大首相署的权力和范围，确保他可以更有效调动资源。而内阁职位实际上则成为用来酬庸支持者的工具，更多人被委任进入内阁担任部长，但职权却分配得愈来愈小，造成内阁臃肿，没有效率。

在政治和经济实际操作方面，巫统主席也更加依赖经济和技术官僚，因为这些人在政治上不可能挑战他。这反映在戈梅兹教授的研究结果里面——愈来愈多的上市公司董事是由公务员或退休公务员担任，而不再只是由巫统政治人物来出任，更多的业务操作也是专业经理人负责。在政府里面，纳吉的亲信则掌控各个政府重要机关如警察、反贪会和总检察署，形成一个重要的保护圈，避免他受到指控和对付。

成长追不上巫统攫夺

一马公司丑闻，其实也是这个政经制度下的产物。虽然中央政府当初接管登嘉楼州投资公司看似偶然，（一马公司原本是登州投资机构，后来因为州和中央针对管理和债券发行问题出现分歧，才会由纳吉政府接管改组为一马公司），但背后仍有其政治经济因素。

尽管巫统主席通过政府和官联公司可掌控庞大政经资源，但他在运用资源上仍受到一些外在因素的制约。许多官联公司，都是政府在1997年经济风暴向巫统领袖或朋党收购回来。因此，政府面对改革公司和加强业绩表现的压力，特别是国库控股旗下的公司。国库控股也承诺要让上市官联公司更加透明，以加强投资者的信心。

另一方面，纳吉政府也面对压力，必须投入更多资源，以赢回支持。他在2009年上台时，正是巫统刚经历政治海啸重挫的时候。但是，大马的经济成长远远追不上巫统维持政权所需消耗的资源（虽然政府今年财政收入2257亿令吉，预计是2000年的近3倍，但我国已经连续19年面对财政赤字）。再加上，2009年美国次贷危机引发全球经济风暴，纳吉政府当时多次追加预算案来刺激经济，导致赤字升高。

在这样的背景之下，一马公司顿时成为纳吉政府用来规避外界监管，筹集和调动政治资源的有效障眼法。一马公司不属于国库控股的体系一部分，因此不受官联公司转型计划所约束。一马公司据称是大马的主权财富基金，因此可以善用当时油价高企和美国降息的机会，发行债券筹募巨额资金。然而，这些债务又不会计入国债里面，而不影响主权债务评级。

政府内部须分权制衡

如后来所揭示，一马公司实际上借助许多可疑的项目大肆借钱和洗钱，将资金转给纳吉用来打2013年全国大选的选战，以保住巫统和他个人的权位。由于洗钱涉及复杂和不透明的操作，更多的资金最后流入马来西亚、美国、瑞士和新加坡等地的银行户口，用来购买豪宅和名画、拍摄电影和偿还赌债等。得益者包括纳吉的家庭成员、年轻富豪刘特佐，以及中东的商人。

一马公司丑闻和戈梅兹的研究都显示，若要遏制丑闻再次发生，除了官联公司的治理制度改革之外，也需要更广泛的政治体制改革相辅。纳吉和巫统下台确然必要，但是过后上台的新政府也必须确立各种分权，包括三权分立，首相和财政部长不得兼任，并且区分“控股”与“监管”功能，才能确保政治体制上的监督与制衡。

财政部长的角色也应该只限于监管，而不是参与官联公司的决策，而财政部长更须向国会负责。一马公司的最大问题是，纳吉既是首相，也是财政部长，同时也是一手主导成立公司的人，更是最终的决策者。

王德齐，毕业于马来亚大学会计系，曾担任《当今大马》中文版记者和新闻编辑，如今在澳洲奋进（Endeavour）奖学金资助下，于澳洲国立大学Crawford公共政策学院修读硕士学位。