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中国首都北京的一举一动都成为国际焦点。今年岁末，北京发生好几件事都引起中国内外的关注，事实上这些事件也与北京的城市规划密切相关。其中一件是11月初在北京大兴区聚福缘公寓发生的火灾。

这起意外造成19位居民死亡，当局事后展开为期40天大规模的“安全隐患大排查、大清理、大整治专项行动”。政府派出大批官员严查北京的城乡接合部、市郊的群租房、厂房、工业大院等，并且下令住在不合规定地方的住户在短时间内必须搬离住所。

顶端大图：北京路上可见的整治工作（摄影-古燕秋）。

官方手段惹起热议

排查行动开始后引起广泛的社会关注，因为政府在没有安排任何过渡措施下，就让群众在已达零下几度的天气中限时撤离。从搬迁现场照片看见人们大包小包，有的还拖老带幼地搬家，散落在楼房内外的各种物品都显示搬离之仓促。

网络舆论形容“被搬迁”犹如一场逃难事件，然而逃难者是被城市清理出去的“低端人口”。所谓的低端人口是指居民当中有许多人是从事社会较低层工作，如快递员、服务员、保安、建筑工人、清洁工人、小贩等。然而官方否认有低端人口一说，低端指的是业态。

大兴区发生火灾的现场环境其实也是许多群租房公寓都面对的安全问题。政府在火灾后要求全市排查是为了杜绝悲剧再次发生，这本该是立意良好的决策，但在执行过程中，官员却采取雷厉风行的手段，于是，网民起来声援被搬迁的住户，还有民间组织也提供居民临时住所和工作，结果遭政府封锁网页及删帖，甚至有微信用户发现无法发出“低端人口”的字眼。一连串的行动引发群众质疑政府的行事目的。

图1：政府否认有低端人口一说，取自网络照片。

疏解非首都功能

此事件可追溯到2015年，中国国家主席习近平表示要健全北京首都的核心功能，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，为此需要通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，以建设国际一流的宜居城市。

所谓非核心的功能，在经济上是指一些工业污染的制造产业及低附加值的产业的小商品类批发市场；在空间结构上是把部分行政和事务性单位转移到中心城区外围，例如通州扮演的副中心角色。

为了疏解人口压力，北京市也提出要在2020年把常住人口控制在2300万人以内的规划目标。当大兴区发生火灾后，官员通过安全隐患排查行动迁走大批的外来人口，难免引发外界质疑政府是以排查行动为名，实情是趁机让大批从事低端行业的居民离开北京，达到控制人口及提升业态的目的。

其实当巨大城市发展到了顶点，政府面对人口激增带来的资源和环境压力时，决定进行功能疏解并不是一件新鲜事。例如日本的首都东京是世界人口最稠密的城市之一，日本政府开发副中心如新宿、涩谷、池袋等，分散东京中心城区的压力。

图2：中央电视台是北京在新时代的重要代表建筑（摄影-古燕秋）。

与政治权力难分

为什么北京的首都疏解与大兴事件被联系一起会造成社会舆论压力？官员在未经妥善安排下限时要居民离开固然是主因，如果能从北京历史传统的角度理解，读者也许更能明白大兴区火灾引起的社会现象原因。

首先，我们须理解北京在历史上的地理位置重要性。中国建筑师林徽因指出，北京位于华北平原到蒙古高原、热河山地和东北的几条大路的分岔点，所以在历史上一向是个政洽和军事重镇。

曾任北京清华大学哲学系教授的贝淡宁认为，中国首都的规划与政治权力密切相关，北京靠近蒙古和满洲，这些地方经常是前现代中国权力争夺者的诞生地。这个中亚地区产生了四个定都北京的非汉人朝代，包括契丹人的辽国、女真人的金国、蒙古人的元朝和满族人的清朝。

贝淡宁指中国共产党革命后，毛泽东决定把政府确立在北京中心。随之中共在城市中心开始了社会主义建设的实体工程，包括天安门广场的人民大会堂、中国历史博物馆、中国革命博物馆（中国历史博物馆与中国革命博物馆在2003年合并重组为中国国家博物馆）、人民英雄纪念碑及最后一个永久建筑——毛主席纪念堂。

虽然中国在邓小平1992年南巡后进入“以经济建设为中心”的年代，但在北京街道上随处可见政治标语，召开重要政治会议时全城戒备，抑或平常日子在各个重要地点和关口设立层层安检，都显示北京从古至今与政治权力难解难分。

图3：北京常见的政治标语（拍摄-古燕秋）。

专制-官僚形态

接下来，我们要理解在历史上中国的政治权力与官僚制度层面的关系。在西方政治理论上，理想的官僚制度是与官僚政治分开。官僚不同于政客，他们服务于法制和税制，从事的是“技术”的工作。

换言之，无论是那个政党担任国家领导，官僚制度在社会依然运作如常。例如日本在短时间内更换多少任的首相是不会影响选民的日常生活。这个理想的类型与现实时间有所差距，因为即使是官僚制度完善的国家，官员与政客的关系依然有迹可寻。

然而，中国的官僚制度与政治权力是更为独特的关系。中国著名的教育家王亚南认为中国的官僚有悠久的历史延续性，从秦朝开始发展出专制政体-官僚政治的支配型政治形态。官僚政治之所以能延续又与包容性及贯彻性有关。

官僚政治包含的范围广阔，因为中国政治长期发展过程中，在某程度上创造了能配合它的社会事项和体制，如父权家族制和教育思想。至于贯彻性是指官僚政治动员或利用社会文化元素扩大其影响，逐渐让支配者与被支配者在思想和生活上，都不自觉视这种政治形态为最自然和最合理的政治形态，达到支配和贯彻的作用。

运动式管理方式

到了近代中国，共产党在传统官僚文化下创造了自己独特的治理模式。在取得全国政权前，中共组织机构是“党政合一”，即党的组织机构也就是政权机构。

新中国成立后，这个特殊的方式也被延续下来。像是中共开始接管大城市时建立的政府体系与城市的组织管理是受到战前在根据地的实践影响，形成党和机关相连的条线式管理。其中“单位制”以各种方式渗入私人生活领域，是中国政府由上而下对社会各人控制和分配资源的代表。

图4：北京天安门广场是政治权力的中心（拍摄-古燕秋）。

另外“运动式”管理方式也是中共治理的重要特征。清华大学社会学系教授孙立平形容“运动式”运作的特点包括雷厉风行，意即在短时间内完成原本需要长时间做完的事情，为此只能不惜一切代价达成目标。

除了大兴事件的安全排查外，还有另外两件最近发生的事件能窥看北京在历史上的政治传统，如何影响城市规划的思维及管理方法，第一件是年初的整治“拆墙打洞”行动。

北京居民在许多临近大街的平房拆墙打洞后做些小经营买卖，如小餐馆、小超市、理发店、服装店。政府基于安全与城市景观为由，展开整治工作来“美化”和“修补”墙面，让一些原来漂亮的街道商店景观变成没有脸孔（门窗）又划一的砖墙样态。

图5：北京整治开墙打洞，网络照片。

第二件是秋天的天际线行动专项整治工作。为了让北京成为有美丽天际线的城市，政府在短短两个月内清理和拆除市里超过八千多个的广告牌匾，但是拆除又衔接不上后续的重新安置工作，以致民众看不到/找不到牌匾而对周围环境辨识困难。

治理方式在改变

中国政府强调北京首都核心功能除了是政治、文化和国际中心，未来也会朝向“高端”科技创新中心的路线。这个诉求反映政府对现代化城市的想象和欲求。

整治拆墙打洞及天际线行动专项整治工作使人理解到北京城市的景观规划，是按照政府对城市有序的美学品味来想象和规划；大兴事件后的安全排查则是中共政府的“运动式”管理手法。

这些事件的前后发生，我们就不难理解群众会把大兴火灾后的排查行动联想到政府的疏解计划，进而发出不满的声音。因为生活在北京的历史经验告诉他们，官员执行各项政策也意味着在落实党的意志。

虽然北京身处政治权力的核心地带，不过历史发展不会固定在有限的时空之中。随着中国经济发展带来的社会变化，正逐渐改变政府的思维和工作方式，包括以往大刀阔斧的运动式治理也在逐步调整。

例如大兴火灾事件引发网络的舆论及一群学者、作家和艺术家等联署指责政府行为并呼吁救助流离失所的群众等，也让北京市表态说专项整治工作要表现人文关怀，政府将帮助有困难的民众安顿和就业。北京海淀区也发出暂停拆除违规广告牌匾的通知，要求往后拆除和重新安装牌匾必须同步实施。

城市的历史传统会影响规划思维和管理手法，但历史传统会随着社会环境的变化而有所不同，因此实质的环境空间成为不同社会阶层在博弈后的成果展示。然而如何在历史的传统和变动中，拥护社会的人文关怀，且让每个人都知道生活该何去何从，将是城市规划中最具挑战的工作。

古燕秋，中国清华大学博士研究生。

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