“发展国家的象征并不是穷人也可以拥有汽车，而是富人也乘搭公共交通。”

南美洲哥伦比亚波哥大（Bogota）前市长佩纳罗萨（Enrique Penalosa）曾经于1998年至2001年任职期间发表这番言论。1998年开始，波哥大城市实践国家城市交通规划，在短短的十年时间为全球快速公共交通系统树立“波哥大模式”，彻底让波哥大城市的交通严重堵塞及城市环境恶化面貌发生奇迹般的变化。

该计划由哥伦比亚中央政府和市政厅合作厘清权利规范，向世界银行要求金融援助，一并解决该国6座城市的交通问题，成为国际公共交通改革的最佳实践之一。遗憾的是，“富人不乘搭公共交通，穷人则毫无选择地必须拥有私人交通工具”却正好是马来西亚目前的写照。

我国联邦政府在2006年提出公共交通改革口号后，陆续设立44亿公共交通信托基金、于首相署底下成立陆路交通委员会（SPAD）、推行备受争议的“大吉隆坡”捷运计划以及近期在吉隆坡和八打灵市推出免费巴士服务等等。公共运输系统的改革不仅是在于建设更多的道路、购买更多的公共交通工具、改变国人对于公共交通服务的认知，而是牵涉从体制上针对旧有的权力架构、交通系统规划、营运方式作出纠正和改善。因此，坚定的改革政治意愿、针对性地的计划、足够的资金支持和持续的监督缺一不可。

若从公共交通使用者的角度审视我国公共交通系统，一般评估标准将聚焦于公共交通系统网络覆盖范围、交通工具硬体设备、服务水平等等。但如果从政策规划和推行的层面出发，则必须看到更根本的问题结症，即权限与资源分配、各级别政府之间协调的重要性。

笔者配合今年五月随霹雳州政府公共交通委员会到澳洲柏斯（Perth）进行公共交通考察官访，尝试比较两国之间在相关方面处理手法的差异，以期找出我们所面对的问题，同时借镜外国的成功例子。

柏斯经验：地方分权

在1992年之前，位于西澳的柏斯城市普遍面对公共交通服务系统混淆、低效率且服务素质低落的挑战。当时柏斯的所有公共巴士服务均以国有化的操作模式运作，即由西澳州政府兼管该城市巴士服务的规划、建设、营运等各层面工作。与此同时，西澳州政府也将部分巴士路线交由私人承包商提供公共巴士服务，所以当时的服务监管以及公共交通权限面对难以统一管制的问题。

及后经过超过20年的公共交通改革计划，如今柏斯城市内每周的公共交通服务达致1万5200条巴士行程路线（1100辆巴士），1000条铁路行程路线（222个车厢）以及80个渡轮航行路线（2艘渡轮），另外衔接郊区与城市的长途铁路服务和长途巴士服务的服务涵盖范围已经伸展西澳到275个地点或相等于395,000平方公里。目前，西澳州政府宣称84%的该城市及外围郊区居民，可在住家范围的500米即能使用公共交通服务。

地方分权（decentralization）是柏斯公共交通改革计划里一个关键的核心概念。澳洲中央政府在联邦交通部（Minister of Transport）底下成立公共交通运输局（Public Transport Authority, PTA），将西澳公共交通的规划、执行、协调、管理等所有相关权力下放至州政府手中。此外，中央政府每年也固定由税收中拨款予该局进行发展计划。西澳公共交通运输局目前主要部门包括专司城市公共巴士、城市铁路及渡轮的Transperth，负责长途铁路及长途巴士的Transwa以及学生巴士部门。

与此同时，为了改善作为柏斯城市公共交通主要骨干的公共巴士服务，当局大刀阔斧地议将巴士服务管理分成协调（Coordination）和营运（Operation）两大范畴。隶属州政府公共交通运输局的Transperth为协调工作主要负责单位，负责掌管巴士拥有权、维修工作、设定路线图、承包商投标、道路及巴士站硬体设备的建设等；而巴士服务营运则交由私人承包商负责，即在指定的巴士路线提供服务、巴士司机以及确保达到政府所设下的服务标准。这项管理方针的改变除了进一步厘清政府和私人公司之间的权限，也简化和明确化双方的职责及角色。

陆委会权力和资源局限

回望马来西亚，我国在2010年进入公共交通改革新章，宣布成立陆路交通委员会（SPAD，以下称“陆委会”）以负责拟定国家公共交通政策和发展蓝图，并且推动及监督公共交通法令的执行。之前分别由13个政府部门所管理的交通规划、执法、执照等事务也正式交由陆委会统一掌管。

原则上，这个由12名成员所组成的陆委会手握我国公共交通规划、推动和管理的权力，其成立有望有效地整合资源以及加强协调。然而，根据《2010陆路交通委员会法令》内的实际条文，陆委会的功能是针对陆路交通事务对首相提出建议。因此陆委会的角色事实上倾向于类似顾问机构，即一切的建议和政策都必须获得首相首肯和拍板定案。

与此同时，陆委会除了掌管中央政府所成立的公共交通信托基金，其余的计划拨款一律需向财政部申请，一旦不获批准则等于计划必须搁置。有趣的是，我国目前的首相和财政部长恰巧是同一个的，亦即我国的公共交通改革计划，其实都是纳吉一人说了算。根据一名不愿具名的陆委会官员透露，当局曾就一项公共交通计划向财政部去信申请拨款，结果两年过后依然未获批准，导致许多相关工作受阻。如此欠缺自主性的权力结构导致陆委会虽然看似被赋予许多规划、执法、执照批核等重要权力，但是却并没有落实政策的权力。这个问题复加上资金支援的问题，导致该委员会很多时候在关键时刻被绑手绑脚。

另一边厢，陆委会的成立也进一步巩固中央集权，使到导致州政府和地方政府在落实公共交通改革计划中处于被动和消极的状态。更甚的是，中央政府和州或地方政府在发展蓝图计划上的平行运作，往往导致地方发展计划和陆委会的公共交通计划无法有效地结合。比如说，怡保市议会早在2010年推出为期10年的怡保大蓝图发展计划，但是陆委会若在为霹雳拟定的巴士服务改革计划中议决要推行巴士快捷系统（Bus Rapid Transit, BRT），那么两方面的发展蓝图就会出现严重的不协调，甚至无法配合执行、资源浪费的问题。

建议设立州属陆委会

因此，综合我国目前的状况和柏斯的例子，笔者认为中央政府首先应该意识到结构性的问题症结，愿意将权力下放到州政府和地方政府的手上，由各州属的政府去主导和推动最合适的公共交通改革计划。为了兼顾地方分权和中央协调，笔者建议陆委会在每个州属成立州级陆委会，比如霹雳州应该由霹雳陆委会（SPAD Perak）来统筹和组织该州的公共交通改革计划，确保在配合国家公共交通政策之余，能够更切确地符合当地需求。

此外，州属陆委会不应只是顾问机构，而是应该紧密地州属公共交通行政议员和公共交通委员会一同携手合作。中央政府的资金援助将是改革计划成败的关键。目前霹雳州政府每年只是提供约500万令吉拨款（即财政预算案不及0.01%的比重）供州内公共交通系统发展，因此笔者建议中央政府体现联邦制度精神和强调公共交通发展的重要性，定期从税收中依人口拨出公共交通发展拨款归还各州属发展公共交通计划，以加速改革进展和成效。

他国的公共交通改革成功例子固然可以作为借镜和参考，但是最终必须回归到我国本身的情况和条件，去设计出最适合的公共交通政策。如果面积2.5百万平方公里的西澳能够对症下药改善州内公共交通系统，Tranwa的长途巴士和铁路覆盖网络能扩展至39万平方公里；面积仅达33万平方公里的马来西亚绝对没有失败的理由和藉口。只要凡事少些政治考量，多些务实的革新方案，让公共交通成为马来西亚人民的首要交通选项，绝对不是天方夜谭的想象。

注：作者陈家兴为现任人民公正党新邦波赖州议员、霹雳州政府公共交通委员会成员。