Kerajaan persekutuan menjamin pinjaman bernilai ratusan bilion ringgit yang diambil oleh syarikat milik kerajaan dan badan berkanun untuk membiayai infrastruktur, projek pembangunan dan tanggungan lain.

Namun, pinjaman itu tidak muncul dalam belanjawan tahunan, meskipun kerajaan persekutuan mungkin akhirnya perlu menanggungnya jika syarikat peminjam gagal membayar balik.

Dalam keadaan sedemikian, pinjaman itu dikategorikan sebagai “Komitmen Jaminan”. Kerajaan persekutuan berkata, peruntukan perlu disediakan untuk membayarnya.

Pada 2025, Akauntan Negara melaporkan komitmen kewangan kerajaan persekutuan meningkat kepada RM300.95 bilion. Peningkatan itu sebahagian besarnya didorong oleh pinjaman DanaInfra Sdn Bhd dan Malaysia Rail Link (MRL) bagi memenuhi keperluan pembiayaan tambahan untuk projek infrastruktur.

Jejak pembiayaan ini menimbulkan persoalan tentang pihak yang berkuasa memberikan jaminan kerajaan terhadap pinjaman tersebut.

Kuasa di tangan siapa?

Sebahagian jawapannya terletak pada undang-undang yang mengawal selia Kementerian Kewangan dan jaminan kerajaan.

Akta Menteri Kewangan (Pemerbadanan) 1957 menjadikan menteri yang bertanggungjawab terhadap kewangan sebuah perbadanan dengan nama “Menteri Kewangan”.

Akta itu memberi perbadanan tersebut kuasa untuk membuat kontrak serta memperoleh, memegang, memindah milik, mencagarkan, menggadaikan dan menguruskan harta alih dan harta tak alih.

Dengan kata lain, pemilikan sah MoF Inc terletak pada jawatan Menteri Kewangan, bukan pada lembaga korporat yang berasingan.

Pakar ekonomi politik Edmund Terence Gomez menyifatkan MoF Inc sebagai struktur pemegangan pusat yang membolehkan menteri kewangan menggunakan pengaruh besar terhadap syarikat kerajaan dan pelantikan.

Kajiannya meneliti bagaimana pemilikan, undang-undang, jawatan pengarah dan mekanisme lain memberi kerajaan pengaruh besar terhadap syarikat berkaitan kerajaan dan syarikat pelaburan.

Gomez (gambar bawah) berhujah kuasa menteri untuk membuat pelantikan boleh mewujudkan rantaian pengaruh daripada menteri kepada pengerusi, lembaga pengarah dan pihak pengurusan.

“Jadi, kuasa tertumpu di tangan menteri kewangan, yang akan memberi isyarat kepada pengerusi. Pengerusi pula akan mengarahkan lembaga pengarah dan pihak pengurusan syarikat-syarikat ini supaya melakukan perkara tertentu.

“Menteri kewangan sangat berkuasa. Dia mengawal syarikat pelaburan berkaitan kerajaan yang dikenali sebagai MoF Inc, yang pada asasnya ialah syarikat induk utama kerajaan,” jelasnya.

Bertahun-tahun kemudian, pemusatan kuasa itu mendapat sorotan.

Pada Mei 2018, menteri kewangan ketika itu, Lim Guan Eng berkata pegawai Perbendaharaan yang terlibat dalam pembayaran bagi pihak 1MDB berdepan “pelbagai tekanan”. Namun, mereka melindungi diri dengan mendapatkan kebenaran bertulis bagi tindakan yang diambil.

Seperti kata Gomez: “Di manakah letaknya kuasa? Siapa yang membuat keputusan? Siapa yang mempunyai kuasa muktamad untuk membuat keputusan? Itulah persoalannya.”

Entiti pembiayaan yang disokong kerajaan

Rekod rasmi menunjukkan antara 2009 hingga 2018, beberapa entiti pembiayaan milik kerajaan ditubuhkan untuk mendapatkan pinjaman bernilai berbilion ringgit dengan jaminan kerajaan.

Antaranya ialah 1MDB, Govco Holdings Bhd, DanaInfra, SRC International Sdn Bhd, MRL, Suria Strategic Energy Resources Sdn Bhd (SSER) dan Sentuhan Budiman Sdn Bhd.

Pada Mei 2009, kerajaan, yang diwakili Menteri Kewangan Kedua ketika itu, Ahmad Husni Hanadzlah menandatangani jaminan kerajaan bagi penerbitan sukuk RM5 bilion. Sukuk itu menjadi hutang pertama 1MDB yang dijamin kerajaan persekutuan.

Bagaimanapun, jaminan rasmi kerajaan bukan satu-satunya mekanisme untuk menyokong pinjaman.

Dalam kumpulan 1MDB, tiga bentuk sokongan kerajaan digunakan: jaminan kerajaan, surat sokongan dan kemudahan kredit yang boleh digunakan apabila diperlukan. Instrumen ini diberikan kepada anak syarikat dan syarikat tujuan khas (SPV).

Pada Mac 2015, Timeline Zone Sdn Bhd, sebuah SPV 1MDB, memperoleh pinjaman AS$150 juta daripada Exim Bank Malaysia. Ketua Audit Negara menilai pinjaman itu sebanyak RM645.6 juta dan ia disokong oleh surat sokongan kerajaan.

Satu lagi contoh ialah PLUS Malaysia Bhd, syarikat konsesi lebuh raya yang mempunyai program sukuk bernilai RM25.2 bilion. Program itu disokong oleh Surat Aku Janji kerajaan yang tidak boleh ditarik balik dan tanpa syarat untuk menampung kekurangan tunai tertentu.

Malaysian Rating Corporation berkata Surat Aku Janji itu membolehkan penarafan kredit PLUS dinaikkan dua takuk.

Jaminan kerajaan, surat sokongan dan instrumen sokongan lain tidak sama dari segi undang-undang dan tidak semestinya direkodkan dalam lejar yang sama.

Pelbagai bentuk sokongan kerajaan ini bermakna jaminan rasmi semata-mata tidak menunjukkan keseluruhan pendedahan kewangan kerajaan persekutuan.

Apa yang boleh dilihat Parlimen?

Akta Jaminan Pinjaman (Badan Korporat) 1965 (Akta 96) membenarkan kerajaan menjamin pinjaman yang dibuat oleh syarikat dan badan berkanun yang ditetapkan.

Jaminan itu boleh ditandatangani oleh Menteri Kewangan atau orang yang diberi kuasa olehnya, dengan syarat menteri membentangkan penyata jaminan dan salinan perjanjian di Parlimen, seperti dikehendaki Seksyen 2 akta itu.

Namun, Akta 96 mengecualikan jaminan tertentu daripada keperluan pendedahan ini.

Seksyen 2(4) membolehkan menteri tidak membentangkan penyata dan perjanjian itu kepada Parlimen jika dia mengesahkan dokumen berkenaan mengandungi perkara sulit.

Pengecualian itu berkuat kuasa selagi perkara tersebut kekal sulit.

Dengan kata lain, menteri tidak perlu mendedahkan dokumen itu selagi kandungan dalam jaminan atau perjanjian berkenaan disahkan sebagai sulit.

Seksyen 8 akta itu menetapkan satu lagi perlindungan Parlimen.

Jika kerajaan menggunakan Kumpulan Wang Disatukan untuk membuat bayaran di bawah jaminan Akta 96, peminjam bertanggungjawab membayar balik wang itu kepada kerajaan. Menteri Kewangan pula mesti melaporkan bayaran berkenaan kepada Dewan Rakyat setiap tahun sehingga tanggungan itu diselesaikan.

Sejauh mana maklumat boleh diketahui orang awam?

Ketua Asia Open Contracting Partnership, pertubuhan bukan untung global yang menumpukan pada perolehan awam, Bernadine Fernz berkata ukuran minimum ketelusan dalam perolehan sebenarnya sangat mudah: “Siapa membeli apa, daripada siapa, pada harga berapa dan bila?”

Fernz berkata: “Panduan asasnya, semuanya perlu telus kerana ini wang awam dan oleh itu melibatkan kepentingan awam.

“Mungkin semuanya dijalankan dengan betul dan sempurna. Namun, kerana kita tidak tahu, kita tidak dapat menilainya,” katanya.

Pengerusi global Transparency International, François Valérian (gambar atas) menyuarakan pandangan serupa mengenai pinjaman yang disokong kerajaan. Katanya, isu utamanya bukan amalan itu sendiri, tetapi sama ada ia telus kepada orang awam.

“Amalan itu sendiri bukan isu utama. Perkara penting ialah ia perlu diketahui umum.

“Ini kerana rakyat mungkin akhirnya perlu menanggung bayaran baliknya dalam tempoh 10 tahun, lima tahun atau enam bulan.

“Urusan dibuat seluwes syarikat swasta, tetapi setertutup sektor awam. Di situlah masalah mula timbul, bukan?” soalnya.

“Mereka boleh bergerak dengan fleksibel seperti syarikat swasta, tetapi urusan mereka tidak telus kepada orang ramai. Di situlah masalah mula timbul, bukan begitu,” soalnya.

Bukan semua hutang dikira sama

Pinjaman yang dijamin kerajaan juga perlu dibezakan daripada hutang kerajaan persekutuan.

Pada akhir 2023, jumlah hutang kerajaan persekutuan ialah RM1.173 trilion, bersamaan 64.3 peratus daripada Keluaran Dalam Negara Kasar (KDNK).

Namun, had hutang berkanun sebanyak 65 peratus tidak meliputi semua hutang kerajaan persekutuan. Had itu terpakai kepada tiga instrumen hutang: Sekuriti Kerajaan Malaysia, Terbitan Pelaburan Kerajaan dan Bil Perbendaharaan Islam Malaysia.

Hutang di bawah ketiga-tiga instrumen itu berjumlah 62.1 peratus daripada KDNK pada 2023.

Pinjaman syarikat yang dijamin kerajaan direkodkan secara berasingan.

Pada 2023, Ketua Audit Negara melaporkan RM24.2 bilion disalurkan kepada 12 daripada 13 syarikat yang mempunyai Komitmen Jaminan bagi memenuhi obligasi pinjaman mereka.

Ketua Audit Negara berulang kali membangkitkan kebimbangan mengenai Komitmen Jaminan kerajaan dan kedudukan kewangan syarikat yang memerlukan bantuan kerajaan untuk membayar balik pinjaman.

Laporan yang sama mengenal pasti baki pinjaman besar yang dijamin kerajaan melibatkan DanaInfra, Prasarana Malaysia dan MRL.

Pada tahun itu, jumlah baki pinjaman ketiga-tiganya kira-kira RM165 bilion.