仓促立法之恶：从禁烟法谈议会审议程序
【当今特约】
本文不讨论是否应该禁烟、如何禁烟或世代禁烟法如何影响不同利益群体。以下讨论仅是以世代禁烟法为引子，回应峇吉里国会议员杨美盈所提出的拷问。
同为国会议员，为何纽西兰议员有四个月的时间考虑其世代禁烟法，而大马议员仅有不到一周时间审议？
马来西亚的世代禁烟法已由卫生部长动议，交付新设的国会特委会审议，并将在十月的国会会期向下议院提呈特委会报告及法案修正建议。在此之前，反对党领袖安华和民兴党主席沙菲益也曾在议会呼吁或致函议长动议要求将法案交付特委会。
无论是支持禁烟或反禁烟，都应该肯定政府将法案交付特委会审议的决定。因为，法律无论其立意有多良善，都不应该仓促通过，反之亦然。
【当今特约】
本文不讨论是否应该禁烟、如何禁烟或世代禁烟法如何影响不同利益群体。以下讨论仅是以世代禁烟法为引子，回应峇吉里国会议员杨美盈所提出的拷问。
同为国会议员，为何纽西兰议员有四个月的时间考虑其世代禁烟法，而大马议员仅有不到一周时间审议？
马来西亚的世代禁烟法已由卫生部长动议，交付新设的国会特委会审议，并将在十月的国会会期向下议院提呈特委会报告及法案修正建议。在此之前，反对党领袖安华和民兴党主席沙菲益也曾在议会呼吁或致函议长动议要求将法案交付特委会。
无论是支持禁烟或反禁烟，都应该肯定政府将法案交付特委会审议的决定。因为，法律无论其立意有多良善，都不应该仓促通过，反之亦然。
制衡行政权傲慢
任何法律和政策皆有其目标和连带效应。建立立法程序的目的，是为了检视法律条文能否实现政策目的，如何应对其负面效应，及如何权衡各个利益团体和价值的优先秩序与损益比较。这不仅仅是让议员各抒己见，之后如橡皮图章般投票通过而已。
议会一方面是与行政职能不同，另一方面则是为行政单位把关，承认智者千虑，必有一失。允许法律仓促通过，无论其立法缘由，实则是行政权（涵盖内阁部长、行政官僚和总检察署的法律起草人）的傲慢和自负，以及不信任议会成员的体现。虽然无法保证任何掌权者始终保持谦卑和理性，但依然可以透过制度设计强制他们面对问责。
故此，须要探究的是什么制度差异不允许纽西兰政府表现如此傲慢？
以下两个内于纽西兰众议院议事常规 (Standing Orders，或简写为SO)的事项，保证议员审议法案有相对充足的空间；而这两项设计并无出现在马来西亚下议院议事常规：
1.立法程序的间隔时间与审议制度
2.部门专责委员会（Departmental select committee）
纽马立法程序大不同
其一，纽西兰议事常规要求法案在议会提出时其副本即可在议员间传阅 (SO 271)，并仅能在法案提出后的第三个议事日(sitting days)进入法案一读的程序 (SO 293)。
反观，马来西亚的议事常规并无区分法案的提出和一读，且仅要求法案在进入二读辩论前传阅(SO 53(2))。议员和民众一般仅会在法案一读后方得知其最终文本。
其二，除非众议院认定的紧急法案，否则依纽西兰议事常规任何法案皆须交付专责委员会审议 (SO 296)。委员会则须在六个月内或在众议院或事务委员会(Business Committee) 定下的日期前，将报告提呈国会 (SO 303) 。
基于上述常规，纽西兰众议院于今年7月26日通过其世代禁烟法案一读后，议会同时通过动议要求将法案交付卫生委员会 (Health Committee) 审议，并要求卫生委员会于同年12月1日向议会报告。这也是为何纽西兰议会拥有4个月的时间审议世代禁烟法。
该卫生委员会也邀请公众在8月24日前提交书面意见。公众可借此在立法程序中记录其赞成或反对意见，而不仅仅是在国会大门前陈情抗议。
法案仅会在卫生委员会提呈报告后的三天才能进入二读程序 (SO 304)，以提供议员足够的时间在辩论前检阅报告。即便二读通过，下一关的全院委员会 (Committee of the Whole House 或对应马来文Jawatankuasa sebuah-buah Majlis) 和三读亦只能在下一个议事日方能继续。
图示纽西兰世代禁烟法的立法程序和时程。来源：纽西兰国会网站
大马立法如工厂流水线
反观，马来西亚的立法过程犹如工厂流水线，议会程序更像是赋予法令合法性的橡皮图章，这从一二三读之间的耗时和审议程序可见一斑。
法案一读仅是提呈法案的最终文本，无需辩论。二读至三读程序只须要在一读隔天即可开始 (SO 48) 。法案的二读阶段，及全院委员会和三读阶段是对应不同的讨论；前者着墨于政策的优劣和原则等一般性问题 (SO 53(3)) ，后者讨论政策的细节和法案文本是否反映政策原意等技术性问题 (SO 61(1))，两者是不同的政策讨论模式和思考。
然而，议事常规并无规定各个阶段的间隔时间，一般运作上，政府法案会在同一天完成二读至三读程序。要求议员极力反对法案的原则问题数分钟后，立即转换角色讨论法案文本和政策原意的技术问题本身已不合理，更荒谬之处在于，除非得到全院委员会主席的豁免，否则任何对于法案条文在委员会阶段的修正动议，必须在一天前致函通知 (SO 57(2))。
试问若议员在原则上反对法案，如何在未知法案是否在原则上获得二读通过，就能在前一天致函通知对法案的细节提出修正，以便在法案的各个阶段充分参与审议？
查阅近期在下议院通过的2021年反性骚扰法案全院委员会阶段的辩论，即可得知多少技术修正建议没有得到充分审议（可尤其关注关丹国会议员的发言）。
况且，若经议长同意，政府可在必要时暂停执行议会常规第48条，让法案在一天内完成三读程序。这也是原定在今年4月11日的下议院特别会议准备通过反跳槽修宪案的议程，唯法案最终在二读投票前通过动议交付特委会继续审议。
图示纽西兰众议院和马来西亚下议院政府法案的一般立法程序。
专责委员会审议应成惯例
专责委员会是由一小群具有相关专业或经验的议员组成。相较全院会议，专责委员会会议更能就具体议题进行更深入的讨论，并邀请大众、利益相关团体和专家提供意见。
马来西亚的议事常规虽然允许将法案在二读前后交付特委会审议(SO 54)。亦如前文所述的安华和沙菲益都是援引这条常规入禀动议。然而，在立法过程援引此程序的法案屈指可数。
第14届国会下议院至今共通过了133 份新法案或修正案，仅2022年联邦宪法（第3号）修正案交付特委会审议。另一项先例则是被国盟政府撤回的2019年警察独立投诉与行为不检委员会法案 (IPCMC)。两项法案皆由时任首相署（法律与国会事务）部长动议。
第14届国会下议院至今通过的法案数量
有趣的是，现任首相署（法律与国会事务）部长旺朱乃迪曾在2019年，希盟寻求通过涉及恢复沙砂地位修宪案之时，以在野党议员身份动议要求法案交付特委会。
唯基于当时议会内党派壁垒分明，其议案被大比数驳回，其中希盟及其盟友的沙砂议员皆投下反对票。值得注意的是，沙民统 (UPKO) 国会议员马迪奥斯也就这项法案提呈与旺朱乃迪同样的动议，唯因提呈时间迟于后者未被议长采用，但在最终动议表决时表态反对。
有鉴于议会内强烈的行政主导和党性色彩，即便议事常规提供交付委员会的选项，除非得到内阁部长的“恩准”否则百无一用。
本次世代禁烟法交付委员会原本也是由在野党议员率先动议，然而最终以部长动议通过终结，丧失创造个人议员（Private Members，或译私人议员，即不是“政府前座议员”）动议获国会通过的先例。
马来西亚应该参照纽西兰议会的运作，让所有法案皆交付专责委员会，并成为惯例而非昙花一现，同时，在法案各个阶段应给予充分的间隔时间，供议员审阅文件、咨询专家及准备辩论内容。因此，当务之急是修改议事常规。将上述做法纳入制度。
唯有将上述规定列明在议事常规，议会充分审议法案的空间才不会取决于内阁或部长的一念之间。
大马当前特委会的三大弱点
另一项马来西亚和纽西兰议会的根本区别是部门专责委员会（英文departmental committees 或subject select committees）的设立。
在纽西兰和英国，每一个政府部门都有相对应的议会委员会监督，这类反映政府部门组成的专责委员会即被称为部门专责委员会。
部门专责委员会的职能，如作为‘备位政府’提供政策对案和有效监督，及发掘出色后座议员的人才库，值得另文详谈。
一般人抱怨马来西亚充斥无能或缺乏经验的部长，其实可部分归因于议会没有部门专责委员会，是议会制度的缺陷而非偶然。
马来西亚议会部门特委会的发展是在希盟掌权时萌芽，并且延续至今，唯其具有三大缺陷。
其一，并非所有部门有对应的部门特委会。当前31个政府部门就仍有9个缺乏相应的委员会，其部门预算合计137亿令吉。
世代禁烟法实则可交付卫生、科学及革新特委会审议。试问若有涉及1984年国家森林法令或1998年通讯与多媒体法令的修正案，议会可以将法案交付给哪一个部门特委会？
图示下议院部门专责委员会及其对应的政府部门，及没有相应委员会的部门及其预算。
其二，真正的部门专责委员会必须是常设性质的 (standing)，如国会公共账目委员会（PAC, SO 77），及英国（下议院 SO 152）和纽西兰（众议院 SO 185, 189）的部门委员会。其成立由议事常规规定，每届议会开始时就必须任命议员进入。无论议会届满、政权轮替或议员去留，常设委员会长存。
然而，现有的10个部门特委会皆是特设性质的 (special select)，经由部长在下议院动议而成 (SO 81) ，按动议内容显示其任期为两年，故其中9个委员会任期将在今年11月10日截止。上述委员会的任期是否延长，或下届国会是否由相同的设置，这完全取决于政府意愿。
此外，若议会拥有部门专责委员会，并委任相关专业的议员为成员，实则无须为每个法案另外特设委员会。为世代禁烟法成立法案特委会，而不善用已有特委会，其实是多此一举。
其三，议会委员会不应以内阁部长为首。内阁和议会是问责关系。部长理应出席委员会会议，为其部门法案辩解，而非成为一员共同审议自身部门或内阁集体同意的提案。委任正副部长为议会委员会成员，是违背议会监督行政权的逻辑。
和仓促通过争议法案相比，将反跳槽修宪案或世代禁烟法交付议会委员会审议，是更进步的惯例。但亦须承认，两者的缺陷皆是以部长为首，后者更有首相署副部长玛丝艾米雅蒂为成员。这项延续至今的陋习理应终止。
议会改革刻不容缓
讨论世代禁烟法不应仅止于禁烟政策的损益。杨美盈的拷问和政府的后续回应，实则揭示马来西亚立法程序如工厂流水线般盖章通过，及缺乏有效的部门委员会监督更深层次的体制问题。
就中长期议程而言，议会应考虑成立大马版的“赖特委员会”（Wright Committee），让个人议员而非内阁部长主导下议院改革的讨论。
赖特委员会，或原名下议院改革委员会，是英国的国会委员会，专责推动下议院全面改革，并强化个人议员职能。其委员会报告结论最终促成后座议员事务委员会（Backbenchers Business Committee）的设立和专责委员会主席的选举机制等赋权个人议员的改革。
就短期议程而言，希盟和首相应兑现双方所签署的谅解备忘录中，落实议事常规改革的承诺。反跳槽修宪案和世代禁烟法的国会议事，向国人展示了在立法审议中可以如何做到更好，及其相应不足的地方。
备忘录下的议事常规改革应将上述良好惯例和实践纳入制度，并杜绝相关陋习，而不是仅做表面修饰敷衍了事。
违诺或敷衍了事，不仅将为两方签署备忘录的批评者增添柴火，亦大伤群众对政治精英仅剩不多的信任。政治精英最大的敌人不是敌对阵营的同僚，而是群众对其的信任赤字，最终转头拥抱民粹或集权。
希盟领袖和政府阁员若要展现政治诚意，应以杨美盈所提出的拷问为契机，认真考虑下议院可以如何借鉴纽西兰的议事程序，强化马来西亚国会的职能。
其他参考资料链接：
胡昌熙，双威大学亚洲永续发展方法网络研究员，主要专注于永续发展目标16.6和16.7。
