【沙砂作响】

在谈及沙砂要求三分之一国会议席比例诉求的时候，论者常常忽略了当时新加坡和英国的角度，也忽略了《马来西亚协定》（MA63）以外的重要协定。

伦敦大学于2004年出版了《帝国终结时的英国文件：马来西亚》，这本根据英国解密文件编辑而成的书，公开了英国各官员就马来西亚计划的书信、报告和协定。

就国会议席比例，我们可以梳理出以下论点：

  • 沙砂新共有否决下议院修宪权，明确写在《跨政府委员会报告》（Inter-governmental Committee Report, ICGR）第19(2)段。

  • 这项条款所提及的七年限制，是留给沙砂新落实直选国会议员的过渡期，好让所有的直选代表在1970年后，可依据需求在国会上辩论议席比例。1970年并非这项“否决下议院修宪权”的最后期限。

  • 1962年，东姑阿都拉曼和英国首相麦克米伦在未咨询婆罗洲代表的情况下，认同婆罗洲邦属（Borneo Territories）需要较大的下议院代表比例。马来西亚是个特例，下议院无需像一般西敏寺联邦国家般遵从“选民票票等值”的原则。

  • 东姑是率先提出沙砂新拥有下议院否修宪决权的人，这个设计对当时的马来亚有利。

  • 以更少国席换取更多自治权的“Ulster Model”，并非李光耀主动愿意的。这反而是东姑等人施压下而妥协的。

IGCR地位仅次于MA63

缺乏长期的知识科普，大部分人谈论马来西亚成立的细节时，往往过度聚焦MA63，以为不在MA63的条款就等于不曾共识过。

其实，除了MA63，IGCR（Inter-governmental Committee Report，又称The Lansdowne Committee Report）、The Cobbold Report、《英马协定》（Anglo-Malayan Agreement 1962）、Malaysia Solidarity Consultative Committee Report等，都是重要的历史文件。

其中，IGCR是地位仅次于MA63的国际条约，由英国、马来亚、北婆罗洲和砂拉越共27位代表于1963年2月27日签定。IGC没有新加坡的代表，因为它成立的目的是根据婆罗洲民意咨询，定下沙巴和砂拉越有别于马来亚其他州属的宪法保障。

IGCR第19(2)段讲述了沙砂新下议院代表比例的初衷，笔者的翻译如下：

需修订第46(1) 条文，将下议院民选议员人数从104人增至159人（包括建议新加坡增加的15人）。新增议员中，16 名应在北婆罗洲选出，24 名应在砂拉越选出。砂拉越和北婆罗洲分别获得的议席数在下议院总议席数中所占的比例，在马来西亚日之后的七年时间内，未经有关州政府同意不得减少（因任何其他新成员获得议席而减少的情况除外）。此后，（除上述情况外）须遵守现行《联邦宪法》第 159(3)条文的规定（该条文规定，对《联邦宪法》进行修改的法案须在议会各院获得不少于该院议员总数三分之二的票数支持）。

然而，为什么关于下议院否决权的段落，并没有在MA63第9条款明写，反而只是列下了马来亚、沙巴、砂拉越和新加坡各自的议员数目？笔者将在之后尝试解释这块。

落实直选的七年过渡期

沙巴和砂拉越在1963年之前的英殖民时期，并没有经历任何立法议会的直选，在民主政治的运作上非常不成熟。英国官员为此允许沙砂循序渐进地学习直选（MA63第94条款），从地方选举开始、到州选举，再到国会议员的选举。

在MA63第69条款，新加坡下议院的比率，同样也提到了1970年的期限。第95条款规定，新加坡必须在马来西亚日之后的第二次国会选举（1969左右），落实国会议员的直选。

在这期间，沙砂新采取的是间接选举的策略：由地方议员选出州议员，或由州议员选出国会议员。

所谓1970年的期限，是为了让沙砂新落实直选，让民意直接带到国会下议院。因此，MA63不允许联邦政府在1970年之前修改大部分保障沙砂新的条款。

如此的过渡期原则，是为了减少沙砂新在这期间的行政变动。这是东姑和麦克米伦于1962年7月31日签署的《英马协定》所达到的共识之一。

1966年和1973年的修宪争议

新加坡退出后的隔年，国会修宪让沙砂的国席（28%）失去了修宪否决权。

姑且假设新加坡的退出，可以让人直接无视保障新加坡议席比例的条款（MA63第69款），但1966年的修宪看似没有违反MA63，实质上却直接违背了IGCR第19(2)条款。

1973年的修宪，新加坡的国席比例直接被西马吸收，东马的比例变成了25%。如此的操作，直接违背了当初的MA63和英人的设计——在新加坡没有退出的情况下，沙砂新的直选议员因为拥有修宪否决权，是能够在1970年之后否决掉任何修宪的提案，尤其是放弃35%国席的修宪案。

避免新加坡赤化的特例

回顾当年，新加坡李光耀的自治政府任期在1963年9月期满。

英国担心李光耀政府会被左翼阵营推翻，进一步壮大马来亚的共产势力。英国、李光耀和东姑都意识到，把新加坡纳入马来亚是保障多方利益的解方，但同时需要涵括英属婆罗洲邦属（砂拉越、沙巴和汶莱）来平衡新加坡过高的华人比例。

三方于是加速了涵盖至少两个婆罗洲邦属的“大马来西亚计划”（Greater Malaysia）。英国评估，如果要让这些邦属的民主制度成熟，砂拉越需要多10年，沙巴则需多20年；汶莱的话，还需苏丹的点头。

英国官员在书信里都承认了沙砂的脆弱。这些官员拥有实战经验，了解沙砂、新加坡及马来亚在政经实力的差距。其中，新加坡的末代总督顾德（William Goode）在1959年结束任期后，也成了北婆罗洲的末代总督。这些官员顾及李光耀政府倒台的急迫，因此愿意在谈判中给予沙砂更多的权力和保障，其中包括更大的民意话语权。

中非联邦（Central African Federation，1953-1963）的失败经验，也是这些官员经常在信件里所提及的反面教材。他们清楚认知，若没有协助保护联邦里弱势的成员（北罗得西亚与尼亚萨兰），联邦内部会变得动荡不安，最终走向瓦解。

婆罗洲邦属的国会议席因此是特例。无需遵从票票等值的最初共识，是来自1962年《英马协定》的第8(a)段：

各地区在联邦议会中的代表权将按照《马来亚宪法》附表13中所规定的原则，并根据各地区的特殊情况给予额外的权重。

东姑的15+16+24方案

在《英马协定》里，马来亚和英国代表直接讨论了沙巴和砂拉越各项权力保障，沙砂代表和新加坡代表完全没有机会参与。沙砂代表不甘愿被直接确定了命运，于是各自草拟了《独立二十条款》和《独立十八条款》。

这些条款的第17条款和第18条款写明，沙巴和砂拉越的国会议席除了考虑人口之外，还需要考虑土地面积和发展潜能，同时不应该少过新加坡的国会议席。

早在第一轮伦敦谈判（1961年11月）中，以东姑为首的马来亚代表团和麦克米伦为首的英国代表团，议决把新加坡的国席定在15左右，而非根据人口多少而定的25席。

为了回应沙砂代表的诉求，东姑在1962年11月到访亚庇谈判。沙巴代表妥协放弃了财务自理的自主权，扫除了整个马来西亚谈判过程中最大的绊脚石。东姑作为回应，首次宣布把沙巴和砂拉越的国席定在40席。

英国官员在1970年回顾东姑这个提议时（FCO 51/154, no 15, 10 July 1970），如此描述：

他（东姑）不谨慎地发言，他们（沙巴和砂拉越）将在联邦议会中共占40个席位，这无疑给新加坡政府造成了一些尴尬，可能也给他自己的同事造成了尴尬。

显然，在英国官员的眼中，东姑的“40席提议”是没有和英国、新加坡和其他马来亚代表商量过的。现在问题来了，为什么东姑要主推新加坡15席和沙砂40席呢？

三分一国席对马来亚有利

这是因为东姑认为，这是对当时的马来亚最有利的方案。

他把新加坡的国席缩小，是为了要缩小新加坡华人和左翼势力对全国政治的影响力。美其名是用Ulster Model，让新加坡以少国席来换取更大的自主权（教育、劳工、公民投票权等），而实际上是马来亚不想干涉新加坡已经受左翼势力渗透的教育机构（如南大）、劳工组织（如新加坡职工联合会）等。

另外，给予沙砂40席，美其名是让沙砂新在台面下有修宪否决权，同时又能营造照顾贫穷落后地区的形象，来争取沙砂和中间偏左的支持。最重要的是，东姑非常有信心可以在短期间内影响沙砂政党，让他们倒向马来亚，而非新加坡。

显然，东姑高估了自己的能力。英国官员是如此评断东姑（DO 35/10019, no 42），“东姑对婆罗洲邦属（汶莱除外）知之甚少，而且几乎肯定高估了马来亚对达雅人、杜顺人等的吸引力，这些人对过去（汶莱）马来人的压迫记忆犹新……”

东姑以为，沙砂的40席日后会和马来亚的104席形成强大的联盟，对抗新加坡的15席。同时，李光耀又坚信自己能够说服沙砂代表，一起对抗马来亚的马来民族主义和伊斯兰主义，在下议院共组修宪否决权。

沙砂新的议席是否是一体？

东姑和李光耀各怀鬼胎，这也是为什么大家在MA63翻来覆去，都找不到沙砂新议席是一体的条款，也找不到这些议席综合是为了阻止修宪的条款。

大家可以把MA63理解成一份婚姻协议书，一个大男人主义者是绝对不允许正宫在协议书上明写，把二妾和三妾联合一起，足以对付自己的条款。

然而，MA63这一条款的精神点，在IGCR第19(2)段里完整体现。

英国政府在1970年回顾这段过去时（FCO 51/154, no 15, 10 July 1970），同样点出了沙砂新国席所拥有的否决权：

北婆罗洲最初在联邦下议院中获得16个席位，砂拉越获得24个席位，而新加坡获得15个席位，马来亚本身仅获得104个席位。1963年底的估计人口为：北婆罗洲 49万8031人，砂拉越 80万9737人，新加坡 179万9400人，马来亚770万3520人——因此，每个国会席位对应的人口数量大致为：北婆罗洲3万1000 人，砂拉越 3万4000 人，新加坡12万人，马来亚7万4000人。

这些席位分配使这三个新州属加在一起拥有足够的选票，使它们能够共同阻止对《联邦宪法》的修改。

未放弃争取汶莱

就IGCR和MA63的相关条款，常常看到“若有新联邦成员”的特殊状况。简言之，即使发生汶莱叛乱后的1963年，东姑还是努力争取汶莱能在最后一刻，或在马来西亚成立后加入这个联邦。

汶莱一直以观察员的身份参与整个马来西亚的谈判过程，而最终决策人始终在于汶莱苏丹。东姑深信汶莱苏丹王朝的政体和马来亚各邦最相近，同是马来人和穆斯林居多，应该是最想要和马来亚结合的政体。

然而，汶莱苏丹因为石油利益，而且不想将自己的地位降级，低于所谓的国家元首，而最终放弃。笔者推测，大部分的保障以“婆罗洲邦属”的名义诠释，是为了保留随时纳入汶莱的空间。

因此，笔者不排斥沙砂过高的民意代表比例，在东姑的心里是暂时的。只要汶莱上车后，婆罗洲邦属的40席可以重新调整分配，沙砂汶的选票效力将会比较接近马来亚。而东姑相信马来亚更能联合汶莱，推动马来民族主义和伊斯兰主义。

无奈就算新加坡退出了，汶莱由始至终都没有改变心意。

以小博大并非李光耀的意愿

部分学者剖析，新加坡当初之所以有更多自主权，是因为透过更少的国席而换取的。这暗示了沙砂在当代不能同时要求自主权，又要求更多的国会议席。

我们千万别把以上的选择当成是李光耀的政治智慧。以小博大的Ulster Model，实际上是马来亚施压下而妥协的。李光耀最初想象的马来西亚国席，是票票等值的。

李光耀在1961年5月9日写给东姑的信件里，建议了他心目中的国席比例：马来亚68席（71%）、新加坡16席（17%）和婆罗洲邦属12席（12%），平均是一个国席10万人左右。

如同以上所说，吉隆坡想让新加坡自行处理受到左翼势力渗透的学府和工会，所以才承诺教育和劳工自主权。至于公民自主权，说穿了是限制“新加坡公民”（Singapore citizens）不能在马来西亚其他地区，投非新加坡的票。当时新加坡公民的马来西亚国籍是不完整的，不叫Malaysian Citizen，反而叫作Malaysian nationals。

1961年11月马来亚与李光耀就新加坡国席谈判时，时任副首相敦拉萨还想进一步把新加坡的十五席减到十二席呢！简单说，Ulster Model只是表面的理由，马来亚给的自主权是他不想管的，新加坡的国席其实是越少越好。

新加坡离开之后

新加坡退出后，沙砂过大的选票效力对马来亚而言，顿时从有利变成不利。东姑同时不仅没有争取到汶莱的好感，也无法争取到东马非穆斯林的好感。

少了新加坡左翼的威胁，若给予沙砂原有的新加坡议席，对马来亚是不利的。让沙砂掌握下议院的否决权，反而会限制马来民族主义和伊斯兰主义。

当下若要重回MA63的精神，当初在东姑施压下的承诺在变成不利于马来亚之后，难道就有修改的必要吗？在新加坡国席比例归谁的事情上，真的就不需要理解沙砂人民的感受和利益吗？难道以“恢复MA63精神”名义的所有“协商”，都必须以马来亚的利益为唯一标准吗？

站在沙砂角度，接受沙砂新三分之一国席提议的理由有：（一）沙砂领土过大，不能单看人口；（二）经济落后，需要更多话语权；（三）有效制止马来亚的马来化和伊斯兰化。

以上三个原因如今对沙砂来说，依然非常重要。那么，沙砂为什么要为了马来亚违反了IGCR、无法留住新加坡、无法吸引汶莱等无能而买单呢？

马来亚代表主动提出15+16+24方案，以为自己会得利，结果吃了亏。在整个过程里，沙砂代表都是被动的；而这自作聪明的亏损，当然应该由主动方承担。

吴佳翰，南洋理工大学环境工程学士，国立台湾大学人类学硕士。

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