【隔岸观火】

吉隆坡市长选举的提议，让沉寂已久的地方选举议题重新回到了大众视野。

回顾历史，1964年下半年马印对抗期间颁布的紧急状态令，实质上暂停了1965年和1966年的地方选举；而1976年《地方政府法令》的颁布，更是让我国的地方选举画上了句点。

地方选举的长期缺失，无疑剥夺了我国人民对地方政府的问责权。恢复地方选举，不仅是归还民众“第三张选票”，更是回应与解决地方民生问题的重要制度工具。

市长掌握市政厅运作、公共资源配置、执法体系管理及整体行政领导等重要地方权力；而市议员不仅是地方政策的制定者、反映民生问题，亦承担监督官僚体系及参与发展项目审批的重要职责。

当这些人的政治生命源于选票，其自然必须高度回应民意；反观当下，地方官僚既不直接面对选民，也缺乏选举所带来的问责压力，其政策取向与执行方式，往往容易与基层社会的实际需求产生落差。许多官民冲突的根源，正源于此种“有权无责”的制度失衡。

为了重塑地方治理，恢复地方选举的必要性体现在以下三个层面：

强化地方问责制度

首先，是让市政工作“有人负责”。

在缺乏市政选举的情况下，我国的地方问责机制与政治合法性连中国都不如。尽管中国的县市领导人由上级任命，但仍需经同级人民代表大会表决通过，而县级人大代表及村长则由民众直选产生。反观我国，无论是村长、新村协调官，或市议员，多由政府经政党提名后委任；而市长或市政局主席则完全来自公务员体系的调派与晋升。

前者虽属政治任命，尚可视为反映州政府的民意基础；后者却几乎完全脱离政治监督，其任期与升迁更多取决于内部KPI及上级评价。然而，市政局的施政却与民众日常生活息息相关——从地方条例的制定，到公共服务的提供，乃至商业活动的规范，皆深刻影响社会运作，却缺乏民意约束。

笔者曾听闻有市议员被市政部门主管调侃，“你们（议员）来了又走，我一直都在这里”。这句话虽带玩笑意味，但是却将地方公务员缺乏问责的傲慢体现得淋漓尽致。

另一方面，笔者在台湾观察到，县市长与县市议员在民众之间具有极高的可见度与存在感；然而，在马来西亚，市民几乎不知道市长是谁。细想其原因，因为这些官员无需面对选民，也无需回应公众期待，自然缺乏主动沟通与承担政治责任的动力。

明确各级议员职责

其次，是厘清并强化议员的职责分工。

对普通民众而言，日常最直接接触的政府层级应属市政单位。例如，门牌税缴纳、沟渠阻塞、道路破损、街灯维修、人行道建设、入伙纸发放、商业执照审批、小贩摊位分配、餐饮卫生监管，以及巴刹管理等，皆属于市政局的核心职责范围。

但在大多数民众的认知里，只要遇到民生问题就习惯向“YB”（国州议员）求助，却不清楚各级代议士的权责界限。事实上，即便是国会议员接到地方投诉，也只能依托关系或转交给相应的市议员处理，他们几乎没有干涉市政运作的实质权力。然而，地方施政的成败往往却被算作该区国州议员的政绩。

恢复地方选举，有助于在竞选过程中强化公众对市政职权的认知，也为那些善于处理基层民生问题的政治工作者开辟一条新赛道，提供发挥的平台，让国州议员能专注于国家与州级立法。同时，也不再被地方治理的失败所连累。

推动地方民主化

再来，是提升民众对社区事务的参与度。

一旦恢复地方选举，候选人势必围绕当地具体民生议题提出政纲，并通过倾听民意来拟定竞选承诺。当民众的意见被纳入政治过程，市民对地方事务的关注与参与也将显著提升。既有研究亦指出，政治效能感（political efficacy）与政治参与之间存在显著正相关。换言之，只要民众相信其意见能够对公共政策产生实际影响，其参与投票、公共讨论乃至基层治理事务的意愿，便会明显增强。

更重要的是，地方选举将推动市政治理的民主化。当前，市政议会的会议记录与招标过程普遍缺乏透明，市民难以了解预算分配与决策逻辑，也无从掌握市政发展的整体方向。同时，市民大会、居民提案机制等也并非什么常态性制度安排，公众缺乏参与市政规划与问责的正式渠道，无法直接表达自身对市政建设的建议与看法。

在这种情况下，市民虽需缴纳门牌税，却无法监督市政运作；市政决策亦缺乏明确的民意授权。这在本质上既不合理，也有违民主原则。恢复地方选举，正是要补上最基层的民主缺失，让民主得以由下而上运作。当民众能够对社区规划与公共建设拥有实质发言权时，不仅会提升参与意识，也有助于缩短政府与市民之间的距离。

与此同时，地方政府的民主化，将赋予各地方议会更大的自治弹性。不同地区可依据其社会结构、文化背景与财政能力，制定更符合实际需求的政策安排，而不必完全受制于国家或州属层级的统一标准，从而提升治理的灵活与适性。

地方选举的现实阻力

不过，今天若要恢复地方选举，必然将面对不少的阻力。这些阻力不仅来自法律与行政层面，更多的是政治问题：

一、来自马来右翼民族主义者抗拒

右翼保守势力往往以“族群利益”作为首要政治考量，倾向将地方选举视为族群间权力结构变动的风险。

在现行中央官僚系统委派制度下，全国绝大部分的县市首长及地方政府高层皆由马来官僚主导；即便当前举办地方政府选举，只有少数地区可能出现非马来人担任地方首长的情况，在他们看来，这已被视为“非马来人掌权”的突破口。

在这种逻辑下，他们宁可维持现状，甚至牺牲全民的民主权益，也不愿意“让渡”被视为属于马来族群的政治空间。

回顾历史，1965年政府以马印对抗为由终止地方政府选举，其背后考量之一，正是担忧地方议会成为以非马来人为主的在野党（如劳工党、人民进步党）扩张势力的平台。

二、统治者对权力被削弱的顾虑

在部分州属，市长与市议员的任命需经统治者同意，甚至在实际操作中，统治者对议员人选具有一定影响力。一旦恢复地方选举，将地方人事决定权交还选民，客观上即意味着统治者对地方行政的直接干预空间被压缩。

以此来看，地方选举在制度上虽属民主深化，但这一权力结构的改变恐怕会引发统治者的顾虑，更可能提出强烈的反对意见。

三、州议员角色的再定位问题

这是技术层面上最具争议的焦点。地方选举取消后，部分原属地方政府的职能被上收至州政府；在现行体制下，州议员往往与市议员配合处理地方民生问题，由州议员掌握一定的选区拨款，直接介入基层公共建设与维修事务。一旦市议员恢复民选，市议员作为直接对接民生的代表，其在基层的重要性与公众关注度势必提升，甚至压过州议员的角色。

须知，在马来西亚，州政府的权限主要集中于土地、自然资源与伊斯兰事务；若州议员的职能回归纯粹的州级立法与政策监督，其实际工作量与政治能见度都可能下降。因此，恢复地方选举的同时，必须重新厘清州议员与市议员之间的权责分工，否则不仅容易导致职能重叠，也可能削弱州议员的政治功能。

四、现任国州议员的既得利益

当前不少国州议员已将“民生服务”视为主要政绩来源之一，通过处理地方投诉、协调公共设施改善等方式建立其政治支持基础。若市议员改为民选，地方事务将更明确回归市议员负责，而两者未必来自同一政党，彼此之间也不再存在必然的协作需求。从制度上看，虽然这有助于让国州议员更专注于立法与政策层面的工作；但对于部分依赖基层服务累积政治资本的议员而言，这无疑会削弱其影响力，因此可能产生现实上的抵触情绪。

另外，一旦取消现行由州级执政联盟分配市议员的制度安排，势必会触动既有政党长期以来的利益分配与绑桩机制，其阻力不容低估。

结语

地方自治是民主体制不可或缺的基石。回顾欧洲民主制的发展，其重要根基之一正是源于市镇层级的民众自治，并在此基础上逐步向上扩展。因此，马来西亚若要真正落实民主治理，便不能仅停留在联邦与州层级，而必须补足地方层级这一环，方有可能在未来进一步探索更深入与多元化的基层治理模式。

诚然，全面重启地方选举是一项浩大的政治工程。它不仅需要大幅修正《1976年地方政府法令》，更考验执政者的决心与操作能力：必须在论述层面有效回应各类保守与民族主义论述，同时争取官僚体系与统治者的支持，并且推动跨党派的广泛共识。

在此背景下，我国不妨借鉴邻国泰国的经验，从首都层级率先推动地方选举改革。作为联邦直辖区的吉隆坡，选民长期缺乏“第二张选票”，在制度上本就存在代表性不足的问题。同时，该市本就有设立具备民意基础职务来监督地方治理，以分担国会议员在地方事务上压力的现实需要。此外，吉隆坡亦汇聚了教育程度较高、公民意识相对成熟的选民群体，具备作为制度试点的良好条件。

至于吉隆坡地方选举究竟应“直选市长”或采取“直选议员”的模式？回顾我国20世纪5、60年代的制度实践，过去并无市长直选传统，而是由民选市议员以间接方式推举市政厅主席。

然而，从比较政治的角度来看，英国、日本及泰国等君主立宪制国家，皆存在市长直选的制度安排。这显示，地方治理未必要沿袭由多数党领袖出任行政首长的惯例，亦可透过直接民选赋予行政权力更强的民主正当性。

若要推动吉隆坡地方选举，制定政策者要先选择是恢复旧有的地方选举模式，还是引入新的直选制度设计。

若采行全新制度设计，在当前吉隆坡市长与市议员皆非民选的制度安排下，理想状态固然是市长与市议员皆由民选直接产生。但若现实条件所限，必须分阶段推进，则市长直选应具更高的优先性。

一是市长一职目前由官僚体系内部遴选产生，却掌握关键的行政决策与资源配置权，其权力规模与其缺乏直接民意授权之间，存在明显的不对称。行政首长理应建立在明确的民意基础之上，而选举本身亦具备重要的政治制衡功能。相较之下，市议员在现行制度下虽参与地方决策与委员会运作，但其角色在实践中更偏向监督与协调；即便提出异议，若市长未予采纳，亦缺乏具约束力的机制加以制衡。

二是作为国家首都，吉隆坡的制度改革，势必成为全国关注的焦点。若以市长直选作为试点，由于仅涉及一个职位的竞争，选举结构相对简明，比较容易吸引民众的目光；选民也更容易记住并辨识市长候选人的政治形象，从而降低信息处理成本并提升参与意愿。

同时，市长通常也肩负着城市“形象代言人”的角色——正如提及台北，人们容易联想到柯文哲；谈及伦敦，则会想起以骑脚车通勤著称的约翰逊；当前纽约的形象亦常与其佐赫兰连结。正因如此，参选者多以鲜明的个人风格与领导能力为主要诉求，具备极强的政治传播效果，有助于形成示范效应。当这场首都选举的关注度被有效放大后，也能够带动更广泛的公共讨论与政治想象，进而为未来在全国范围内推行地方选举铺设舆论基础。

倘若社会对于市长直选仍存疑虑，至少亦应推动吉隆坡市议员选举，否则，对于长期缺乏“第二张选票”的吉隆坡选民而言，非常不公。但必须提醒的是，落实吉隆坡市议员选举，本质上仅是补足首都市民应有的基本政治权利。虽可视为改革的重要起点，但若未有进一步扩展至全国各地方政府的打算，严格而言，仍难称已真正推动地方选举改革。

在当前政治现实下，不抱期望在安华本届任期内落实吉隆坡市政选举。然而，倘若团结政府能够就此议题拍板定案，哪怕仅迈出第一步，也将构成具有里程碑意义的体制性突破。

邓世轩，马来西亚内政与外交事务观察者，致力于提供主观却理性严谨的分析。

本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。