【星火燎原】

计算国债有国际通用的定义，希盟新政府的“1兆国债”固然夸大和无法确实反映政府本身所欠的债务，惟传统定义的国债近几年也开始受质疑，随着政府融资方式越来越多元和复杂，国债数据未必可以反映政府所有的债务。

“1兆国债”反映的是，希盟新政府所需处理的财政挑战，不仅来自过去20年财政赤字导致政府债务飙涨的问题，也包括其他未算在国债内，但实质上由政府直接或间接承担的债务。

目前如火如荼进行的“希望基金”筹款运动的减债作用其实不大，新政府拟百日内提出的全面财政改革方案才是关键。

政治创造的数字

马来西亚国债是否真的超过1兆令吉？前财经报人古纳瑟卡兰（P Gunasegaram）在其《当今大马》专栏文章有很好的剖析，有兴趣者可以细读其文章。“1兆国债”关键问题就在于，它计入政府担保的债务（1991亿令吉），以及公私合伙项目的还款（2014亿令吉）。

前者在技术上仍不算是政府的债务，除非是相关官联公司公司无法还债，政府才需负起偿债义务；而后者则是处于会计标准的模糊地带，且数额包括本金和利息，一般国债只是计算本金。

因此，根据国际一般通用的国债定义（即只考虑政府本身的债务），大马的国债仍是6868亿令吉，占国民生产总值的50.8%。“1兆国债”是基于政治需要制造出来的数字。

虽未达实不远

然而，虽则大马国债目前仍未超过或接近1兆令吉的水平，但其实距离我们并非很远。大马财经周刊《The Edge》在全国大选前刊登一篇报道曾预测，如果大马国内延续过去10年平均每年增长10%的趋势，那它在3年后，即2021年就可能会跨过1兆门槛，并在2028年翻倍至2兆。

这当然是较悲观的预测，因大马国债增幅在2016年已经放缓至2.84%，惟并非不可能发生。大马国债涨幅在2017年又加速至5.92%。

晚近20年的国债增幅可参考以下列表：

年份 国债
（亿令吉）		 占GDP百分比
（%）		 增幅
（%）

盈余/

（赤字）

（%）
1997 899.20 31.9 0.27 2.4
1998 1031.21 36.4 14.68 (1.8)
1999 1121.18 37.3 8.72 (3.2)
2000 1256.26 35.2 12.05 (5.5)
2001 1457.24 41.3 16.00 (5.2)
2002 1649.63 43.0 13.20 (5.3)
2003 1887.67 45.1 14.43 (5.0)
2004 2166.24 45.7 14.76 (4.1)
2005 2286.70 42.1 5.56 (3.4)
2006 2422.25 40.6 5.9 (3.2)
2007 2667.22 40.1 10.11 (3.1)
2008 3064.37 39.8 14.89 (4.6)
2009 3623.87 50.8 18.26 (6.7)
2010 4071.02 49.6 12.34 (5.3)
2011 4561.30 50.0 12.04 (4.7)
2012 5016.17 51.6 9.97 (4.3)
2013 5398.58 53.0 7.62 (3.8)
2014 5828.28 52.7 7.96 (3.4)
2015 6305.40 54.5 8.19 (3.2)
2016 6484.75 52.7 2.84 (3.1)
2017 6868.37 50.8 5.92 (3.0)

注：加粗者属大选年。（来源：财政部）

收入开销失衡

根据以上列表，可观察出国债急速增长，是始于马哈迪当政时期，1997年亚洲经济风暴之后。这也是大马政府长逾20年的赤字期，至今仍未能恢复财政平衡或盈余。

政府一开始是为了应付经济危机而扩大预算，2008年全球经济风暴时又再次大量举债，然而政府财政赤字和债务常年居高不下，更多是因为政治因素（比如纳吉任内大肆增加首相署预算）。

虽则政府接连削减石油津贴并推出消费税，但这并未改变政府收入和开销失衡的问题，高达99%的收入是用来支付营运开销。政府在2017年仍面对近399亿的赤字，占国民生产总值的3%。

新政府不仅承接前朝政府赤字结构，短期内其政策也会加剧赤字和国债，因他们需履行废除消费税和稳定油价等选举承诺。尽管林冠英预测今年财政赤字仍会维持在2.8%，但这是通过删除不必要开支和从国家银行和国油等机构获得更高股息而取得。

长期而言，政府仍需稳定的新税收来源，这需视乎希盟承诺在百日内提出的全面财政改革方案。

当然，只要经济可以继续成长，1兆国债看似虽大，却无需太过担心（因经济成长将会减少国债相对于经济总产值的百分比）。但是，假若大马短期内再次遭遇经济危机，这将限制政府扩大预算，刺激经济的空间。

表外融资

若说1兆国债技术上仍是未来式，眼下的挑战就是如何处理，前朝政府各种另辟蹊径，绕过传统国债定义，所欠的债务。一马公司这类由政府担保的官联公司债务只是一例，公私合伙项目的还款则是游走于开销和债务的边缘。

这类“表外融资”不仅发生在大马，也发生在许多其他国家。其中一个就是大马领袖喜欢引以为鉴的希腊，希腊在刚加入欧盟时为了符合预算赤字和国债的规定，就使用许多方式来避免债务在账面上被列为国债，这些手段最终都在2009年主权债务危机被揭发出来。

大马并无法定的国债上限水平，只有政府自己设定的占国内生产总值55%的规定。大马晚近10年的国债都频临55%的上限水平（见上表）。

这些不计入国债的债务，有不少是为了推动基础建设而所累积的债务，比如Danainfra公司420亿令吉的债务是用来兴建捷运，而国家基建公司的266亿令吉则是兴建轻快铁。这类债务争议较小，但这类基础设施通常都很难自负盈亏，因此政府仍是最终的偿债人。

争议较大的是，一马公司的380亿令吉债务，因该公司借来的钱，许多都通过洗钱交易转入纳吉或他人的账户，债务却由国家来承担。究竟一马公司之外还有多少这样的债务，需新政府来追查。

这些债务都将限制希盟新政府的财政操作空间，因他们在未来仍需从预算拨备来偿还债务。这也代表钱不能用在其他地方。

希望基金

全国大选变天，让许多民众的爱国情绪高涨，而“1兆国债”说法传出后，不少民众也希望可以奉献一份力量。希盟新政府设立希望基金，除了是顺应这些民众的意愿，也防止混水摸鱼，但对减少国债的作用实则不大。

一方面，大马政府仍然具备偿债能力，许多国债或是或有债务也是由公积金局等本地基金所持有，短期内并没倒债风险，无需急筹款来偿还债务；另一方面，政府和公共机构的外债（1271亿令吉，占国内生产总值的9.4%，截至2017年6月为止）也并非是说还就还，因令吉大肆流出国外将影响国内货币的流通和兑换率，政府需考量其对整体经济的影响。

希望基金截止6月5日下午3点为止，共筹获3577万2017令吉10仙。虽则接下来预料会有许多企业竞相捐助希望基金，但这相对大马6868亿国债，杯水车薪。

财政改革

若要真正减债，则需靠政府追回一马公司被挪走的公款和资产，以及落实全面的财政改革，双管齐下。根据美国司法部指控，一马公司在2009年至2014年期间有高达45亿美元被窃取，并通过全球金融系统洗钱。这相等于180亿令吉，若能全部或部分取回，这有助于解决一马公司海外的债务，并填补国库。

财政改革则是为争取实现预算盈余或至少平衡，然而改革不能只是专注削减不必要开销，也需开拓新的税收。这是为了填补消费税的空缺，同时也防止大马过度依赖不稳定的石油税收。若新政府考虑削减个人与公司税率，则应征收资本利得税和遗产税作为交换，以扩大税基。

尽管新政府当下的目标是要削减国债，但这不意味大马长期应完全避免举债，因若有良好的经济和财政规划，举债推动基建是有利于大马长期经济发展，这包括目前已被搁置的第三捷运计划。新政府不应因噎废食。

王德齐，毕业于马来亚大学会计系，曾担任《当今大马》中文版记者和新闻编辑，后来在澳洲奋进（Endeavour）奖学金资助下，取得澳洲国立大学Crawford公共政策学院硕士学位。

本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。