前瞻东马，回望联邦
【半壁江山】
许多学者和从政者早都指出，马来西亚是个高度集权的联邦。为何马来西亚这个联邦国度高度集权？则必须回溯历史。
我认为，“马来西亚联邦”有两个重要组成部分，第一是1957年独立的“马来亚联邦”，第二是拉拢北婆罗洲（现今沙巴的前身）、砂拉越、新加坡，以及原有的马来亚联邦，在1963年所组成的“超级联邦”（Super Federation），即马来西亚。
先谈“马来亚联邦”，这是1402年以降，由马六甲王朝开端的各个盘踞在马来半岛的苏丹王国，经过英殖民的统治和整合，历经反殖民后的继承者。目前国内的政治格局以族群为动员对象，长期执政的巫统以“马来主权”来呼唤马来民族的支持，晚近以来的伊斯兰政治，都是以“马六甲海峡”为中心的视角。
【半壁江山】
许多学者和从政者早都指出，马来西亚是个高度集权的联邦。为何马来西亚这个联邦国度高度集权？则必须回溯历史。
我认为，“马来西亚联邦”有两个重要组成部分，第一是1957年独立的“马来亚联邦”，第二是拉拢北婆罗洲（现今沙巴的前身）、砂拉越、新加坡，以及原有的马来亚联邦，在1963年所组成的“超级联邦”（Super Federation），即马来西亚。
先谈“马来亚联邦”，这是1402年以降，由马六甲王朝开端的各个盘踞在马来半岛的苏丹王国，经过英殖民的统治和整合，历经反殖民后的继承者。目前国内的政治格局以族群为动员对象，长期执政的巫统以“马来主权”来呼唤马来民族的支持，晚近以来的伊斯兰政治，都是以“马六甲海峡”为中心的视角。
从马来联邦到马来亚联邦
现代联邦体制的首次出现在马来半岛，乃英殖民者于1895年成立“马来联邦”（Federated Malay State）开始，它一并将霹雳，雪兰莪，森美兰和彭亨四州的参政司制度（resident system）收归于一个制度之下。
“马来联邦”的成立，乃是考虑到财政因素、行政精简、统一政策、加强协调。权力集中在总督（Resident General），1909后改为最高专员（High Commissioner）。
二战后，英国殖民者知道结束殖民统治乃大势所趋，于是计划精简政府架构和强化中央管制，以为最终的非殖民化／殖民地独立建国铺路。1946年，英国同时在英属马来亚以及婆罗洲改组其领地。
在马来半岛，“马来亚合邦”（Malayan Union)仓促出炉，试图把原来分属三种政治结构的马来半岛各州，统一成为单一政体（unitary state）的殖民地。这三种不同的政治结构，分别是前述的四个马来联邦，五个“马来属邦”（Unfederated Malay State，自主权更大的保护邦，玻璃市、吉打、丁加奴、吉兰丹、柔佛），以及“海峡殖民地”（Straits Settlement，只要槟城和马六甲，新加坡除外）。
“马来亚合邦”遭到了马来社会不分左右两翼、上上下下的反对。一来，这九个马来邦国从保护邦变成殖民地，权力集中在英国总督之手，它让马来苏丹连象征意义的“虚君”也说不上。
二来，它让移民轻易归化成为公民，引起马来人的不安，恐惧在本来的国土上失势。这些移民本来大多数都是短期客工的华裔和印度裔，后来逐渐选择落地生根，反倒成为城市经济的骨干。
反观马来人，除了马来贵族受栽培成为官僚之外，大多数还是继续留在乡村过其务农生活。短暂的日本殖民时期加深了马来人和非马来人的猜疑，就算英殖民者刻意不要将华人更多的新加坡合并进来，还是无法消除马来人强烈的忧患感。
马来人不安的结果，就是巫统的诞生。由马来贵族领导的巫统，加上整个马来半岛马来民族的总动员，以及各个马来统治者们的加持，很快地英殖民者被迫妥协。1948年，以联邦的形式取代单一政体，严格控制客工归化公民的“马来亚联邦”。
1957年独立前，李特宪制委员会（Reid Commission）成立，以制定新国家的宪法，即《马来亚联邦宪法》（Constitution of Federation of Malaya）。李特宪制委员会延续1948年”马来亚联邦“体制，给予新成立的联邦政府强而有力的权威，然而，它也关注在两级政府（联邦和州）之间如何协调，通过设立上议院以保障一州之权益。
马来西亚联邦筹组过程
1959年新加坡自治选举后，独立逐渐提上人民行动党自治政府首长李光耀的议事日程。李光耀与英殖民者都担心民情左倾而让岛国独立后赤化。当时马来亚半岛仍剿共，李光耀遂游说马来亚联邦首相东姑阿杜拉曼接受马新合并。为了避免马新合并后，非马来人人数压倒马来人，东姑反建议，将北婆罗洲、砂拉越和汶莱也一起拉进来，以“类似马来人”的婆罗洲土著，平衡华人的人口。
1961年，东姑首次公开其”大马来西亚计划“，可惜热脸贴上冷屁股。斯年7月，北婆罗洲、汶莱和砂拉越三邦领袖聚首杰斯顿（亚庇的前称）商讨东姑的建议，会后公开发文告称“大马来西亚计划完全不被三邦人民接受。”
然而，为了符合英殖民者的利益，“打包一起独立”比“一个一个殖民地独立”更省时省力，英国人屡屡施压，李光耀权更充当说客，北婆罗洲和砂拉越的精英逐渐改变立场。
这些同意共组马来西亚联邦的精英，成立了马来西亚团结咨询委员会（Malaysian Solidarity Consultative Committee，MSCC），由北婆罗洲自治区首长Donald Stephens担任主席。1961年8月至1962年2月，MSCC前后开了四次会议，婆罗洲两邦的与会代表，提出宗教、治理、发展的权益保障，必须纳入新联邦的宪法。
同年10月，前任英国银行行长柯博为首的委员会（Cobbold Commission）成立，以调查婆罗洲两邦当地居民是否同意组成马来西亚。举行了35次公听会后（砂拉越20次、北婆罗洲15次），1962年8月，委员会公布调查发现，三分一两邦居民无条件赞同组成马来西亚；三分一有条件（要求保障）赞同；另三分一反对。当年的民意调查方法和机制如何，还是这是一项“捏造的同意”，令人质疑。
而在新加坡展开的公民投票，其中70%的人赞成合并。同样的，新加坡是项公民投票，是个“没有选项”的投票。至于汶莱，则铁定不参组马来西亚。
随后，英国、马来亚联邦政府、北婆罗洲、砂拉越的自治政府，各派代表成立”政府间委员会“（Inter-Governmental Committee, IGC），由英国殖民地事务部长Lord Lansdowne担任主席，集思广益草拟新联邦内婆罗洲两州的宪政保障。1962年12月，经过20次会议结果，IGC报告出炉。我们熟悉的北婆罗洲立国20条款，以及砂拉越18条款，可说是IGC报告的”扼要总结“。
北婆罗洲以及砂拉越要求的宪政保障，主要是以下几点：
宗教：虽然不反对伊斯兰是马来西亚联邦的官方宗教，但是沙巴和砂拉越不应该有州级的官方宗教。马来亚联邦有关伊斯兰的律法，不适用于婆罗洲。
移民：为了防止具备高度竞争力的马来半岛人民移居婆罗洲，危及当地人民机会，控制移民的权力，由婆罗洲两州政府所管治。
官僚：必须婆罗洲化，确保由本地人担当公共服务体系的公职人员。
州权益：马来西亚国会不能单方面更改对于婆罗洲两州的权益，除非得到沙巴、砂拉越两州政府的同意。
原住民：婆罗洲原住民与半岛马来人享有一样的土著特别地位。
财政：婆罗洲两地政府拥有比马来亚各州更多的财政自主权。
1963年7月9日，英国、马来亚、北婆罗洲、砂拉越及新加坡五方在英国伦敦签署《马来西亚协议》（Malaysia Agreement 1963）。虽然全部只有简单的是一项条文，却附录了十一项非常重要的文件，由附录A至K，包括了马来西亚法案、沙巴、砂拉越及新加坡三地宪法、移民法案等。
其中《马来西亚协议》的第八项条文，”第八条：倘若马来西亚宪法未有条文履行1963年2月27日签署的IGC报告A及B附录以及第三章，马来亚联邦、北婆及砂拉越须采取立法、行政或任何其他必须之行动加以履行。“
集权的基因来自马来亚联邦
独立前”马来亚联邦“的历史根源，告诉我们，这个”联邦“，本来只是英殖民者承续马来联邦的模式，用于巩固自身权力的工具。之后因为安抚马来统治者，”联邦“甚至进一步成为强化封建皇权的手段，因此在政体上不得不选择”联邦“，才能容纳这些各有统治者的马来邦国。
更严格地控制移民归化公民过程，使到这个”联邦“不若其他联邦国家一样，不能以”平等“作为立国的核心价值，代之以给予土著优先地位。总结一句，这个”联邦“先天是”集权“的。
如果说”马来亚联邦“带来”集权“的基因，那么，倡议中的”超级联邦“，在原有的”马来亚联邦“的基础上，则是以”分权“引诱新成员加入——新加坡、北婆罗洲和砂拉越（原本也包括汶莱）。
北婆罗洲和砂拉越，无论在历史、文化、人口上，和马六甲王朝完全没有关联。新成立的联邦，是英属东南亚殖民地的继承者。
总结一句，《马来西亚联邦宪法》以1957年的《马来亚联邦宪法》为蓝本，只是做了少部分修改，例如原先对于马来人特殊地位的承认，也扩及到沙巴和砂拉越的土著。另外，也增加了从ICG报告至《马来西亚协议》有关新增加成员的权益。
这是一连串复杂、反对声浪很大、多方谈判后的结果，为了拉拢新加坡、沙巴和砂拉越，马来亚联邦给予他们比原本九个邦国以及两个海峡殖民地更大的自主权。就算本来成员不高兴，但是联邦一旦成立，其政府的权威是凌驾于州政府之上的。
前路：联邦分权深化民主
马来西亚成立后，沙巴和砂拉越权益日渐颓落，其实只不过是重演了半岛各州权力旁落的历史。然而，巫统一党独大体制从2008年开始、历经十年到2018年崩解，随后三次换相，民主转型期间众声喧哗，释放了更多元的政治力量。
已故砂拉越首长阿德南开始刮起州权益的旋风，沙菲益在沙巴从崛起到痛失政权虽然短暂，东马民族主义逐渐为半岛人民熟悉。作为”马来亚/西马“对立面的”东马“，开始晋升全国政治主流。
可是，这个”东马“也不过是一个想象的共同体。民兴党主席沙菲益慨叹，砂拉越联盟不支持他作为首个”东马“首相候选人，让他在日前的首相竞逐战中失利，正是明证。
”东马“作为单一政治势力，是从不存在的。套句婆罗洲民族主义者深信的论调，马来西亚是三邦立国。根本没有”东马“，而是个别不同的沙巴、砂拉越。
马来西亚民主转型若要继续深化，可能需要从联邦主义中寻找新的思想资源。我认为，与其推销”东马“首相，倒不如探索”东马“因素能够在消解集权的联邦体制中扮演的角色。
东马地方主义需要和联邦分权遥相呼应，不只是两邦具有更大的自主权和权益，半岛各州能不能摆脱”马来亚联邦“的集权基因，也一样重要。
陈泓缣，行动党亚庇国会议员
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