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粮食安全与价格上涨：简析农业政策失序
【当今特约】
2019冠病疫情让各国更开始注重粮食安全，全球的粮食贸易去自由化，各国不再随意出口粮食，这也是疫情之后的新常态，粮食的供给在国安因素上引起很大的关注。
粮食价格的上涨也和粮食安全也有关，贸易去自由化、进口的汇率因素导致供给成本提高，因此粮食安全和粮食价格上涨存在着关联。
回到马来西亚，疫情发生前，狭义的粮食安全政策，即着重粮食自足率，开始引起学者关注，而且政策执行成效也不显著。疫情发生前，粮食的通货膨胀甚至已经超越总体通货膨胀率，而且食物也是中低收入群体生活开销的一大部分。疫情恰恰让这些事情更为凸显。
【当今特约】
2019冠病疫情让各国更开始注重粮食安全，全球的粮食贸易去自由化，各国不再随意出口粮食，这也是疫情之后的新常态，粮食的供给在国安因素上引起很大的关注。
粮食价格的上涨也和粮食安全也有关，贸易去自由化、进口的汇率因素导致供给成本提高，因此粮食安全和粮食价格上涨存在着关联。
回到马来西亚，疫情发生前，狭义的粮食安全政策，即着重粮食自足率，开始引起学者关注，而且政策执行成效也不显著。疫情发生前，粮食的通货膨胀甚至已经超越总体通货膨胀率，而且食物也是中低收入群体生活开销的一大部分。疫情恰恰让这些事情更为凸显。
在马来西亚的语境，粮食安全与价格上涨背后的原因，更多的是国家农业政策的失序，即马来西亚逐渐对进口形成依赖、粮食安全方向无法应对消费习惯的改变、过度着重大宗商品和稻米的生产而忽略其他粮食、农业科研的相对落后伴随而之的低品质和竞争力。
本文从宏观角度探讨马来西亚农业政策的问题，而本文的研究限制也会在结语部分提起，希望未来有更多关于农业议题的研究。
逐渐对进口形成依赖
图一：马来西亚粮食的自足率。来源：Bank Negara Malaysia. （2021）.
上图显示马来西亚粮食的自足率，以100%为基准，即国内生产可以满足国内消费。自足率100%以下的都需要依赖进口，以填补国内生产的不足。
大部分粮食的自足率在这10年处于下跌趋势，一些粮食类已近跌入自足率100%以下，2011年的自足率处于80-100%，长时间没有改善，甚至情况更加恶化。
粮食自足率100-105%（处于跌入100%自足率边缘）：虾（102%）、羊角豆（102%）、黄梨（105%）、榴莲（105%）。
粮食自组率不足（跌入100%）：羊肉（10%）、芒果（20%）、牛肉（22%）、辣椒（31%）、包菜（37%）、椰子（67%）、米（69%）、鲭鱼（88%）、山竹（93%）、螃蟹（94%）、猪肉（95%）、番石榴（97%）、乌贼（97%）、红毛丹（98%）、鸡肉（98%）、芥菜（98%）。
疫情导致各国对粮食出口的限制、全球供应链等问题，粮食自足率情况更加恶化。即便疫情之后，各国对粮食安全（food security，粮食对国安的重要性）的意识也更加着重。自足率不足，依赖进口，导致价格也上涨。
世界银行对于粮食安全动态的更新也显示 ，截至2022年8月11日，至少有23个国家对33种粮食采取出口禁令、至少7个国家对粮食出口采取限制措施。2022年4月至7月，92.9%的低收入国家、92.7%的中低收入国家、89%的中高收入国家，都经历5%以上的通货膨胀。
自足率是动态的，面临需求（国内消费）和供给（国内生产）的张力。联邦政府的农业和农基工业部、国内贸易和消费人事务部、马来西亚竞争委员会（MyCC））目前研究五种粮食的情况，即包菜、鲭鱼、菜心、婴儿配方奶粉和肉类。
其中包菜和鲭鱼的自足率于2020年分别降至37%和83%。之前被扰乱的鸡肉生产已恢复秩序，自足率已大致106%。面临更大压力的是成本上涨和接踵而来遵守价格上限（price ceiling）的规则。
乌克兰战争导致玉米和黄豆价格上涨 ，而这些也是鸡饲料主要的成分。
由于官方数据索取不易，监察粮食供给、成本、设定价格上限的数据，应该更透明化。
粮食安全方向需重新调整
图二：马来西亚食品消费与进口依赖度的变化。来源：Bank Negara Malaysia. （2021）.
马来西亚的粮食安全方向专注于稻米，即便如此，稻米的自足率从2011年的62%仅提升至2020年的69%。
国家独立以来，经济成长带来薪资变化、城镇化，生活习惯也随之改变。马来西亚统计局于2019年的家庭开销民调报告（Household Expenditure Survey Report) 也显示，马来西亚家庭平均食用肉类、面包和其他谷类（cereals) 高于米饭两倍以上。米饭的个人食用量（per capital consumption）于2015年至2019年从87.6公斤下跌至73.9公斤。马来西亚人的饮食习惯逐渐从米饭转移至谷类。
饮食习惯改变消费习惯，这也影响本土生产和进口的改变（见图二）。
最新的2021年至2030年国家农产品政策（NAP 2.0），也提到逐步提升粮食的自足率，并设定2025年和2030年的目标 。
回顾图一2011年至2020年的数据，多数粮食的自足率处于下跌或者停滞的状态。NAP 2.0是否能先达到2025年的自足率也是未知数。
联邦政府和机构需协调数据管理，并且透明化和每个月定期公开数据如各粮食品的自足率、供应量等相关信息，政府可以依据这些做粮食安全的管理，厂家也可以依据这些信息做商业调整。这些定期管理的数据，也可在佳节或者价格飙高时让政府做出适合的价格上限。
过度着重大宗商品和稻米生产
图三：马来西亚各类农作物的面积。东南亚国家稻米消费与其他视频消费的变化。来源：World Bank Group. （2020）.
马来西亚农业过度集中于大宗商品的生产（油棕）和稻田，这也符合过往的国家农业政策。截至2018年，油棕榈果和稻田的种植地分别约占500万公顷，而其他类的总和缺是少于500万公顷。
其他东南亚和东亚国家在这50年里已经开始把农业种植类多元化。上文也提及国人饮食习惯的变化，逐渐从米饭转至食用肉类、面包和其他谷类。
农业科研相对落后
图四：各国农业科研占国内生产总值的比例。来源：Bank Negara Malaysia. （2021）.
着重科研有助于提升农产品的生产效益（yields），提升国内农产品在国内外的竞争力。马来西亚在农业的科研仅占国内生产总值的1%，远远落后于其他农业大国（见图四）。
上文提到即便马来西亚的粮食安全着重于米饭的自足率，不但自足率没有显著提升、稻田生产效益也没显著提升，而且落后于东南亚国家，如越南和印尼，甚至菲律宾也可能超越马来西亚（见图五）。
图五：马来西亚相对东南亚国家的稻米产量。来源：World Bank Group. （2020）.
结语和研究限制
粮食安全与价格上涨在疫情之后变得关系紧密，国内生产不足导致需要进口引发粮食安全（国安角度）、价格上涨（汇率、区域战争、各国对粮食出口的限制），因此本文直接从两个角度一起出发探讨国内农业的症状（。
以下的农业议题既有丰富文献，又值得深入关注，如：
-国内稻米的低收益率
-强化油棕中下游的生产力和正视带随之而来的环境和劳工议题
-国内农产业面临气候恶化的能力
-国内农业产业升级议题
以下是一些值得我们再深入的议题如：
-国家独立初期农业土地分配（Felda & Felcra）的问题
-城市规划、国家政策、农业土地规划
-大农 vs 小农
-城市种植 (urban farming)的议题
-大宗商品、农业商品、族群、临时地契、国家掠夺氏的本质
参考文献
Bank Negara Malaysia. (2021). Closing the Food Gap: The Role of Structural Improvements in Agrofood Sector.
World Bank Group. (2020). Sowing the Seeds: Revitalizing the National Agrofood Sector (Malaysia Economic Monitor December 2020).
陈明忠，马来亚大学经济系学士毕业。群议社社员，倾向于推动政策改变，推进社会改革。中英文专栏作者，研究兴趣在于经济和青年议题。
本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。
