【当今特约】

在野联盟国盟所发起的7月26日倒安华集会前夕，政府首席秘书、总检察署、公共服务局接连提醒公务员不要参与有关集会，理由是公务员应忠于国家、元首与政府，不应发表损害政府声誉的言论，未经授权不得对外发言，也不得参与政治活动。

这些提醒遭到捍卫自由律师团总监再益玛立的批评，他认为这是对《联邦宪法》第10(1)(a)与(b)条文所保障的言论自由与和平集会权利的侵犯；社会主义党署理主席阿鲁仄万更直言，这如同重演马哈迪时代针对反政府示威的镇压手段。

在争议声中，我们可以看见光谱两端立场的碰撞：一方主张全面禁止公务员参与集会，另一方则强调集会自由不可剥夺。然而，在这两极之间，其实仍有值得深思的空间。

公务员的角色与政治中立

要探讨公务员能否参与集会，必须先厘清公务员扮演的角色。本文所讨论的“公务员”，指的是常任的、不因政党轮替而更换的官员，不包括政治委任的公务职位，因为后者的政党色彩本就较为浓厚。

接着，我们简短回顾议会民主先驱——英国的官僚制度发展。由于在君主统治时期就需要公务员协助处理政事，因此公务员在政党政治成熟以前就已经存在。随着君主权力的式微和政党政治的发展，公务员效力的对象逐渐从君主转变成由执政党组成的政府。

然而，如果政府掌握公务员的任命权，那么公务员肯定会担心政党轮替后被新政府清算。为了长期保住饭碗，公务员愿意非政治化，不论什么政党胜选，都存粹效忠政府，以避免被对付。

根据学者邓志松的归纳，英式官僚制度体现六项传统：

  1. 部长责任制：政治责任由部长承担，公务员退居幕后；

  2. 政治效忠：公务员效忠胜选政党；

  3. 无私建言：公务员提供部长专业建议，但一旦部长决定政策，须全力执行；

  4. 官僚匿名：公务员对部长负责，由部长向国会与大众承担政治责任；

  5. 政治冷漠：避免过度表达个人的政治立场或政党倾向；

  6. 与政治委任官员严格区分：公务员建议、部长决策、公务员执行。

由此可见，公务员是民选官员的幕后助手，应该避免表现出政党色彩，同时维持专业性，并且让部长承担政治责任。换言之，公务员应当是“行政不中立、政治中立”的存在——尽力协助现任政府执行政策，但在政治表达上保持克制。

政治参与的边界何在？

即便如此，公务员终究是公民，不可能毫无政治立场。只是对于公务员来说，什么样的政治参与才是恰当的？我们可以套用上述六个传统来分析。

在民主社会中，最基本的政治参与便是投票。只要确保秘密投票原则，个别公务员的投票抉择就不会公诸于世，因此符合“官僚匿名”等原则。

但是，如果公务员在报章具名发表评论、公开为特定政党的政策背书或领导政治运动，就有可能违反“政治冷漠”与“官僚匿名”的原则。此时，公务员已不再只是民选官员的助手和政策的执行者，可能因其政治立场而备受检视，甚至需要负上政治责任和失去专业性，角色定位变得模糊。

虽然政府高层所提到的“未经授权不得发言、不得参与政治活动”等规范，可说是建立在前述原则之上。然而在此脉络下，出席集会是否也属于过度的政治参与？又是否意味着公务员连匿名参与政治集会都不被允许？

若公务员只是低调出席、未佩戴政党标志、未演讲或主导集会，原则上其参与并不会为人所知。只要身分没有曝光、不涉及煽动行为或扰乱公共秩序，是否值得国家特别去限制，实属值得商榷。

英国与台湾的做法

尽管不同民主国家对公务员政治参与的规范尺度并不一致，但我们仍然可以参考既有案例。

以英国为例，《公务员管理守则》（Civil Service Management Code）将公务员分为“政治自由”（politically free）与“政治受限”（politically restricted）两类。前者基本上能够自由参与政治活动；后者为较高层级的公务员，不得参与全国性政治活动，地方性政治活动则须申请许可。但不论何者，公务员都不得在值班时、穿制服时，或在政府场所内从事政治活动。

台湾的《公务人员行政中立法》则明定，公务员不可以主持集会、发起游行或领导联署。但他们可以在下班或请假期间，参与政党发起的集会与游行，前提是不得影响本身职务执行。

两国的规范虽然有所不同，但是共通点在于不是全面禁止，而是有条件规范。

我国应该如何规范？

从政府首席秘书、总检察署、公共服务局的提醒来看，我国目前的做法较为保守，采取一刀切的禁止策略。这样的做法可能过度侵害公务员的政治自由。

只是我们也必须认知到，公务员的身分和一般民众不同，不可能让公务员完全享有和一般公民一样的政治自由，因此应该在合理的范围内限制公务员的政治参与。

因此笔者认为，只要公务员能够秉持专业性、尽力协助执政党施政，以及匿名参与，原则上就不应该禁止公务员参与集会。

有鉴于我国的公务员人数众多，应该要多加关注公务员的政治参与规范，也应尽量减少模糊空间。我们不应该只问“公务员可否上街”，而应该问“怎样的政治参与，既能维持政治中立，又不会过度损害政治自由？”

未来可以多仿效他国经验，在保护公务员专业与中立的同时，明文划定可接受的政治参与边界。例如是否可在下班时间参与政治集会？参与集会时又应该遵守哪些规范？

唯有更清晰的规范，才能在政治中立与政治自由之间取得平衡。

萧宏达，台湾大学政治学研究所硕士，SEDAP智库研究员，关心民主发展、选举、经济发展等议题。

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