从哈迪动议谈立法程序

【时政】水中倒影

10月13日的《东方日报》头条，打著耸动但错误的标题“国会首日辩论伊刑法”。看了这样的标题，我告诉东方日报的朋友说：错得离谱。这篇文章除了要点出这则新闻错误报导的部分，更重要的是要点出，一直以来媒体报导个人议员法案的一些错误之处。

10月17日国会下议院的首四项议程，涵盖三项动议和一项政府法案。伊斯兰党主席哈迪提呈的动议，被列为第四项议程。媒体聚焦于第四项议程，是可以理解的。

但是，《东方》标题让人误以为哈迪的动议位居第一项议程，或者第一天就会辩论伊刑法。《东方》的报导也把哈迪的“动议”直接写成“法案”。这是马来西亚媒体的通病。

别搞混两种立法程序

过去媒体不时出现类似报导，把动议当成法案，也把个人议员法案的立法程序等同于政府法案的立法程序。这次面对伊刑法这个争议议题，媒体报导有必要呈现不同立法程序的面貌。

政府法案和个人议员法案（Private member's bill，也有译为“普通议员法案”）的立法程序是有差异的。入阁议员或者部长提呈的是“政府法案”，非入阁议员或者所谓的普通国会议员提呈的是“非政府法案”。入阁议员代表的是行政权，非入阁议员代表的是立法权。

为方便阅读，以下以“入阁议员”及“普通议员”对称；“政府法案”与“个人议员法案”对称。“个人议员法案”并非完全等同于“非政府法案”，而只是其中一种，这里就不深论。

就制度而言，马来西亚实施的是内阁制，三权并非完全分割，行政权与立法权有部分重叠。首相与内阁成员是由国会议员组成，首相也是国家的领导者。因此，所谓国会的立法角色，是在行政权的主导下进行。入阁议员不只掌握提呈政府法案的权力，也掌握了普通议员提呈个人议员法案的程序。

立法由行政主导

本文撇开上议院和最高元首的角色不谈，下议院政府法案的程序，简单而言，就是一读、二读、委员会阶段、三读。

这项立法程序的重点是，提呈法案的是部长，提呈的法案是政府法案，政府议程贯穿整个体制的运作。普通议员的角色严格而言并非立法。因为在内阁制的权力混合制（fusion of power）的运作下，立法是在行政主导的前提下进行。

但是，一旦来到个人议员法案。立法面貌产生变化。尽管如此，行政权仍要确保个人议员法案的立法，是在行政主导的前提下进行。这在制度设计中，要如何落实呢？行政权的意志，是如何透过不同的立法程序取得成效呢？

个人议员法案需经转化

个人议员法案是其中一类非政府法案。提呈个人议员法案的不是部长，而是非入阁议员，即普通议员。普通议员提呈的个人议员法案也并非政府法案。就制度设计而言，行政权要掌控普通议员扮演的立法角色，就需要不同的立法程序，以便把个人议员法案，转为政府法案。

普通议员要提呈一项个人议员法案，需先提呈一项动议。在议长批准之后，这项动议将被列入议程表。但是，掌控议程表的是行政权，一旦首相透过掌管国会事务的首相署部长，告知议长要将一项普通议员的动议提前，这项动议就有机会提呈上议事厅。

个人议员法案的动议上了议事厅，接着会展开辩论。这个阶段，议员在议事厅辩论的是动议的内容，而不是个人议员法案的细致内容。

接着，议事厅将针对这项动议作出一个决定。一旦议事厅接纳这项动议，这说明一项有关个人议员法案的动议已经被接纳，而提呈这项个人议员法案的普通议员，将把这项法案移交给一位入阁议员，其任务也算告一段落。

未必能转化为政府法案

哈迪提呈的正是这样的一项动议。这项动议被列入议程，一旦有机会提呈上议事厅，则将展开辩论。这是一项动议的辩论，不是一项法案的辩论。

动议如果在国会通过，普通议员哈迪将移交他的个人议员法案给入阁议员。这位入阁议员可能是首相署掌管伊斯兰事务的部长。

就制度面，入阁议员接纳了一份个人议员法案，象征一项非政府事务透过一项动议的提呈、辩论和接纳，进入政府事务的范围。马来西亚实施的是权力混合制，立法是在行政主导的前提下进行，一项个人议员法案要有机会变身法令，它本身先要变成一项政府法案。

普通议员提呈的动议走完议事厅讨论之后，所完成的任务就是把一项个人议员法案转成“准政府法案”。之后负责个人议员法案的入阁议员将拟定新的草本或者报告。

至于这项准政府法案最终会不会以一项政府法案的面貌再次提呈上国会，几时提呈，有什么不同的法案内容，这些已经不在普通议员的权限内。

华社普遍缺乏对话能力

一项有关个人议员法案的动议可以提呈和辩论，政治考量是重要因素。一项动议的辩论和接纳，已经足于达成行政权的用意。但是，媒体的报导若没有区分辩论和接纳的是一项动议而不是一项法案，就会误导社会引起混乱，甚至导向非理性的分化。

哈迪的动议激起华社强烈的反应，其中就举办了福联会和伊党的对话会，以讨论哈迪动议。根据华文评论人的评估，这场对话不设立问答环节是最大的败笔，对话也反映华团的认识欠缺，显然以失败告终。

福联会反映的其实是整个华团在这方面的欠缺。除了缺乏对话能力，华团也缺乏对伊斯兰议题和议会运作的足够认识。处于人口的少数，我们就更需要积极建立有效的民主机制。即有民主体制残缺不全，华团投资了多少资源？

马来西亚人口已经超出3000万，对比马来人，华人人口逐步下滑是很难改变的人口结构。是以，任何我们反对的政策和议题，必须建基于理性的认识。这是建立对话能力的重要一步。

 

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王维兴，国会研究智库政改研究所（KPRU）执行总监