恢复地方选举所为何来
【边城纪事】
最近首相马哈迪在布城出席房屋及地方政府部所举办的“赋权地方政府大会”（Konvensyen Pemerkasaan Pihak Berkuasa Tempatan）的开幕仪式后，在记者会上受访时声称“地方议会选举可能会产生错误的结果……或许只突显种族差异”。
清楚表明“不会有地方议会选举”，完全不给就坐在他身旁，数月前才说会在三年内恢复地方选举的房地部部长祖萊达面子。新闻见报后，立刻引来各方批评。
执政的希望联盟一众领袖，包括马哈迪自己，常常将“新马来西亚”（Malaysia Baharu）挂在嘴边，殊不知，恢复地方选举正是可以和“旧马来西亚”切割之举。
因为直选地方政府，曾是马来西亚人民（虽然仅是极少数）重要的政治权利，却被“旧马来西亚”执政党国阵的前身联盟政府所剥夺。因此恢复地选对巩固希盟的改革形象极为有益，希盟政府无论出于真心还是权谋，都没有拒绝的理由。
相较于废除死刑或签署《消除一切形式种族歧视国际公约》（ICERD），舆论对恢复地选几乎没有争议，反对最力者只有伊斯兰党主席哈迪阿旺，但我相信即便是伊党基层，必定也对地方选举跃跃欲试，毕竟对基层从政者而言，这是广大的政治舞台，大有可为。
巫统过去执政时虽极力拒绝恢复地选，失去政权后对此课题却沉默以对，或许正在盘算地方选举其实对自己有利。马华公会更是对马哈迪的言论冷嘲热讽，俨然化身推动地方选举的代言人，除了见缝插针的心态以外，不排除也是因为该党对通过地方选举重新振作抱有想望的缘故。
恢复地选物归原主
我们向来将地方选举称为“第三张选票”：第一张票投选联邦政府；第二张票投选州政府。然而从历史的角度而言，投选地方政府，其实是西马人民的第一张选票。
1951年，槟城乔治市议会举行了马来西亚历史上的首次选举，市民投票选出9位市议员为民喉舌。其后吉隆坡、马六甲等城市亦跟进举办，而全国选民直到1955年才开始投选联合邦自治政府。
因此恢复地选并非是什么新颖激进的改革，却只不过是将过去人民曾经拥有，而后被剥夺的权利物归原主。我们甚至可以说恢复地选，就像是让马来西亚民主制度“认祖归宗”一样。
1965年联盟政府以马印对抗为由，藉由两项基于《1964年紧急法令》的条规，中止所有地方政府选举。时任首相东姑阿都拉曼向国民承诺，一旦紧急状态结束，将再度恢复地选。
同年7月31日，内阁秘书以最高元首的名义，宪报公布成立一个以上议员阿迪那哈班（Athi Nahappan）为首，调查地方政府的皇家委员会（Royal Commission of Enquiry on Local Authorities），研究半岛各地的地方政府是否有继续存在之必要。
此后三年，皇委会走访半岛所有州首府与县区，举办了112场公听会，接获各方331份备忘录，于1968年12月完成了一份包含306项建议，共346页的报告书，提交予内阁。
联邦政府接纳了报告书里的许多建议，如解散并改组所有地方政府为县市议会、制定全国统一的地方政府法令、成立全国地方政府理事会等等。但报告书最重要的建议——为保证地方政府的代表性，基于政党政治的地方选举应继续举办下去——被政府所否决，束之高阁，并通过1976年地方政府法令，正式将县市议员从民选变成委任。
时过境迁，一转眼五十三个春秋过去了，509大选历史性倒台的国阵政府早已忘了承诺，被某些人视为“改革转型之父”的前首相纳吉，也曾表示地方政府选举只会加剧政治竞争而无助于人民，不应浪费国家资源兴办地方选举。
另一边厢，新上台的旧首相马哈迪如前所述，同样以地方选举会凸显城乡与种族差异为由，斩钉截铁说不会有地方议会选举，不仅给他的内阁同僚，乃至全国殷切期盼直选县市议员以推动地方民主发展的人民，浇了一头冷水。
选举是终极课责手段
恢复地方选举确实没有写在《希望宣言》里，宣言只提到说要“加强地方民主和地方政府的问责制度”。但是尽管自由与公正的选举并不是民主的充分条件，却是必要条件。在没有地方选举的情况下，如何提升地方民主？县市议员如果无需定期面对民意裁决，人民如何问责?
县市议会的职权包括垃圾处理、沟渠疏通、道路修补、路灯/交通灯维护等基本民生事务。在这类琐碎繁杂的事务上，居民若面对任何问题或有所需求，理应向县市议员提出，但因为受委的县市议员多为兼职且知名度低，一般民众往往不知本区县市议员是谁。
加之县市行政机关由事务官掌管，不对选民负政治责任，充斥官僚作风，居民碰到民生问题，只得求助于知名度较高且经常面对选民的国州议员。
诚然，国州议员应当勤于在选区内走动了解民情，避免“离地”，但若每日行程都被查看堆积如山的垃圾、被老鼠尸体堵塞的沟渠，或是监督承包商剪树枝这类地方事务给填满，等于是把时间消耗在本不属于他的职责之上，如果不是为了公关作秀，便是资源错置。
这种情况模糊了各级议员的权限和责任，也难怪有些民众会将地方事务治理不当归咎于当地的国州议员，甚至还有市议员公开指责在野党的州议员不会做事这样荒诞无稽的事。唯有直选县市议员，才能有效对地方政府问责。
此外，现行制度下的县市议员乃由州政府全权委任，具政治酬庸性质，往往沦为州执政党“绑桩”（台湾政坛术语，指候选人透过利益输送，拉拢地方有力人士成为“桩脚”以争取当地选票）的工具，私相授受。没有地方选举，谈何“加强地方民主”?
地方自治的意涵
从民主发展的角度而言，恢复地方选举只是手段，真正的目标是要实现地方自治（Local self-government），让地方事地方解决，还权予民。
世界上奉行民主政治的国家，无论是单一制还是联邦制，皆有程度不一的地方自治。各国学者咸认实行地方自治好处甚多，如公共政策可因地制宜，更富弹性且能快速回应人民的需求；增强住民对居住地，乃至整个国家的关怀意识，提高人民对民主程序与民主理论的认识，有利于培养公民意识；为基层从政者提供发展空间，为国家储备政治人才等等。中国革命家孙中山也有“地方自治乃国之础石，础不坚则国不固”的名言。
联邦制国家通常将地方政府事务归于各州权限范围，由各州自行决定实行地方自治与否。但目前的趋势是，越来越多的联邦制国家将地方自治原则入宪，使这项权利受位阶最高的联邦宪法保障。
如德国基本法第28条第2项明定：各乡镇在法定限度内自行负责处理地方团体一切事务之权利，应予保障。各乡镇联合区在其法定职权内依法应享有自治之权。 自治权之保障应包含财政自主之基础；各乡镇就具有经济效力的税源有税率权即属前开财政自主之基础。
瑞士联邦宪法更是明确将乡镇（Gemeinden/Communes/Comuni/Vischnancas）定为联邦和州以外的另一级政府，与后两者同享永久、不被剥夺的平等地位。
台湾学者纪俊臣将地方自治的核心内容归纳为组织自主权、立法自主权和财政自主权三项。组织自主权是指当地住民得经定期选举来决定地方自治团体的成员（地方首长/民意代表）；立法自主权是指地方自治团体可经由法定程序使其决策与行政措施具有法效力；财政自主权则是地方自治团体具有行使职权所必须之财政能力。
按此划分，地方选举只能提供地方社群组织自主权，而有意义的地方自治，离不开地方分权（Decentralisation），也就是赋予地方政府立法与财政自主权。
地方自治需联邦“放权放钱”
政府主掌的事务大致可分为内政、财政、国防、外交、司法制度五类。其中国防、外交两者具有全国性质，属联邦政府独有。司法制度在国土广袤的联邦制国家如美国、加拿大、澳洲，通常分属联邦与州，各有独立互不干涉的权限。对马来西亚这样的中型国家，由联邦政府独掌亦无不可。
至于内政与财政此两类事务庞杂多样，其中内政事务可下放至州或地方政府的权力甚多，如治安、教育、公共卫生、公共交通、能源供应、地方经济发展规划、区域资源管理与环境保护等此类因各地情况不尽相同，须因地制宜的事务，皆应由州或地方政府办理，联邦政府在这些事务上的角色以全国性的规划、协调和监督为主。
财政权划分是地方分权另一个重要面向。一个政府能够提供的公共服务必须与它的财力相匹配，没有钱的政府无法提供足够和有效的公共服务，倘若州和地方政府财力有限，即便享有组织和立法自主权，没有足够财力和拓展财源的权力做后盾，也是徒然。
国际经验表明，单靠静态的产业税，无法让地方政府达成财政自足的目标。财政无法自足，则地方自治也就不可行。要实践有意义的自治，地方政府应有课征或收获累进税（如所得税）分配的权力。
相对于联邦政府财雄势大，州政府和地方政府财力薄弱，每年的财政预算只是联邦预算的几百分之一甚至千分之一。联邦政府将财权集中于自己手中，州政府的预算总额与联邦政府相比小巫见大巫。
举2019年财政预算案为例，联邦政府的预算达3146亿令吉，而人口最多的两大州，雪兰莪州年度预算仅有25亿6000万令吉；柔佛州年度预算为15亿4900万令吉。小州如玻璃市的预算总额甚至只有2亿6800万令吉，严重失衡。
当前马来西亚的税种收入划分重联邦轻地方，必须全面检讨。除了关税由联邦政府独占外，其余税种都可以按一定比例由联邦、州和地方政府共享，或甚至全部让予州或地方政府。
此外，为了防止各县市因天然资源、地形、辖区规模等导致发展不均衡，联邦和州政府亦应酌情将部分收入以财政转移的方式分配予地方政府。
有论者以为若对地方政府放权放钱，会架空州政府原本有限的权力和财政能力，甚或扩大府际分歧，加剧政治恶斗。就马来西亚的情况而言，这样的担忧并非无的放矢。
马来西亚因历史传承,本为一个由各州联合组成的联邦,但过去数十年来国阵政府不断将一些更适合由各州或县市行使的权限集中到吉隆坡/布城，破坏联邦制精神。因此，要推动地方分权，不仅联邦/州政府应转移部分权力至地方政府，同等重要的是，联邦政府必须将目前握有许多属于一州范围内的权力下放予州政府。
西谚有云：“Good fences make good neighbors”（直译：有好篱笆才有好邻居，近似于中文俗语“亲兄弟明算账”的意思），出自美国诗人弗罗斯特的《补墙》(Mending Wall)一诗里自述者（Speaker）邻人之口，意指明确的边界划分，才能让相邻两家和平共处。自述者认为这样的人际关系太冷漠，并不认同邻人这句口头禅。但放诸府际关系，确是至理名言。
推动地方分权，就是要处理联邦、州和县市三者的权限边界问题。国家法律若明定各级政府所握有的权限，为权力分野划出明晰的界限，一切于法有据，有何冲突自有司法手段解决，我们便无需担心地方分权造成府际相互倾轧，耽误国家治理。
千里之行始于足下
恢复地方选举、推动地方分权、实现地方自治，工程浩大，任务繁重，前方还有既得利益者或思维僵化之人的阻挠。房地部长祖莱达表明需时研究并定下三年的期限，并不为过。只要拿出政治意愿与胆识，我乐见房地部在推出改革路线图以前，仔细认真研究此一课题。
马哈迪是旧时代的人，或许指望不上，但许多希盟议员，过去在野时便积极要求国阵政府恢复地选，而今人民用选票授权他们组织政府，自然希望他们去推动改革议程。因此身在内阁之人，必须努力说服同僚（包括马哈迪）恢复地方选举、实现地方自治是福国利民之事；而希盟的后座议员，如果不想被人冠以“橡皮图章”之名，更要戮力监督政府的改革日程，以及说服选区内对恢复地选有所疑虑的民众，切勿重蹈ICERD覆辙，在改革路上U转走回头路。
王祖训，台湾中央大学电机工程系毕业，现职为软件研发工程师。自幼在钢筋水泥丛林中长大，着迷于城市里一切有形或无形的人事物。
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