从清朝吏制看中国当代官僚制

【认知地图】

本专栏在10月〈清朝衙门：管窥官僚制文化〉文章中提到，清朝的衙门是个复杂和多层次的官僚制度，在体制内的官员是可以参与科举的人，由朝廷正式委任到地方上任（不是其家乡），并且在一定的任期内结束及调任到其他地方。

另一方面，体制外的吏役则是地方上可能考取功名及仕途不顺，甚至是不被允许参与科举的人士。吏役可以通过不正式的制度，而是私人关系网络进入衙门工作，且无任期限制。

西方理论对官僚体制的运作和理解与清朝县衙门有所不同。前者主张官僚组织是在一套完整的法规制度下理性运作，所涉及的人员都是通过合法管道进入体制，并且按照自己在体系中的层级地位完成任务；后者如前段所述是由一群正式委任和非正式的“官吏”所组成。

一般来说，衙门的运作除了是朝廷规定的正式官位及职能的官员主持外，还依靠非正式的员工来获取额外的劳动力及财政收入。

 上海县城清朝地方衙门案审现场，摄于1870年。（照片源自网易）

官吏以不同形式留存下来

虽然清朝是中国历史上最后一个帝制王朝，但其官僚体制可提供一个角度去认识和理解当代中国官僚体制的复杂运作。

首先是清朝时期的官吏制度文化延续下来。从干部/官员的地域空间流动发现历史上的官吏现象以不同的表现形式留存下来。

根据周雪光的研究，清朝时期的“官吏”一词被新中国的“干部”所取代，他们是在政府机构和国营单位服务的人，包括领导干部、经理和专业人员。改革开放后，他们有了新的称呼，即“公务员”。

周雪光认为当代中国官僚制度与清朝官吏有相似之处，他称其为“层级分流”形式。他以中国某个县镇政府为例指出，县镇中只有很少数的官员可以跨地区流动，他们通常都是位居体制内最高位置部门的人如县领导，或是强势的“条”上部门如税务部门。

至于机构内部的办事人员有点类似历史上的“吏”，他们是来自地方的居民，长期在政府部门任职，并且和地方上的各种社会网络有着密切关系。

换言之，当代中国的基层政府即乡镇和街道的干部队伍设置，在很大程度上是延续了清朝时期的官吏制度，包括官吏之间以体制内/外、正式、非正式或合约的形式所构成。

中央和地方政府权力关系

其次是中央和地方政府复杂的权力关系。中国拥有广大的领土，各省在地理位置、天然资源、风俗文化都有明显的地域特色。中共在1949年宣布成立新中国后，毛泽东最终决定在北京建立新政权。随即新政府迎来如何有效治理辽阔疆域和庞大人口国家的考验。

新政体的特点是以中央政府为中心的“一统体制”，意即中央在各方面都对广大国土和居民有着最高和最终的决策权。然而要在庞大的疆土落实统一的政策目标就是个巨大的挑战。

事实上，新中国面对的状况和清朝时期有所雷同。当年庞大的帝国规模给清朝廷带来沉重的治理难题。清朝廷与地方政府因为利益不同，导致地方对中央是“上有政策、下有对策”。

例如清朝廷主张“百姓息讼”，但地方知县需要依靠诉讼费来应付衙门行政开销，于是积极处理各种法律纠纷和刑事案件。另外是知县不顾朝廷排斥地方士绅，反而与士绅们来往密切以获得经济利益和地方情报。

层级分流保持灵活治理

中央和地方的角力以致出现“上有政策、下有对策”的情况，是帝国规模无可避免的治理挑战。然而，学者也注意到无论是清朝的官吏或中共政府的“层级分流”，其实都提供了治理的灵活度，帮助当权者达到有效治理的目标。

以下将试举出两个情况来说明。

第一是当中央制定政策后下放权力给地方政府执行，掌握执行权的地方官员在实际的运作过程中，因为深谙地方的差异性，甚至掌握各种地方势力，让他们有能力灵活应对各种状况，取得更好的工作绩效。

例如在中国城市发展蓬勃时期的“旧城改造”、“城市更新”等拆迁事件，各地政府为了达到中央的政绩指标，熟知地方社会脉络的他们以“因地制宜”方式提出各种赔偿和安置方案等来完成工作。

 第二是地方政府及官员中 “吏” 的属性也让中央政府在“敏感时期”得以和地方政府做个区分。再以城市发展为例，当地方政府与资本结成地方性势力集团，通过打造“现代化城市”增加地方财政收入，例如买卖土地，而这些“造城”行动在后期引发诸多社会矛盾事件后，许多抗争的居民把矛头指向地方政府。

民众认为是地方政府违背中央政策才导致社会事件发生，他们对中央政府持有较为正面的态度或看法，这也解释了为什么有来自全国各地民众上访北京的现象。

宏大政策需地方政府配合

总而言之，中国历史洪流遗留下来的“官吏”文化，提供我们一个粗浅理解当代中国官僚制度的角度。必须注意的是，中央政府贯彻宏大的政策，需要取得地方政府的合作来执行目标。

然而各地方因为有着不同层面的差异性，所以中央给予地方政府采用“因地制宜”的方式来处理事情。

此处必然出现的矛盾是，中央政府除了要尽力保证政令下达的一致性外，还必须提防地方政府趁机“做大”，导致中央陷入无法控制全局的窘境。

至于当代中国官僚体制中的国家（中央）究竟是如何建立起治理的合法性基础，以及平衡地方势力不让其“做大”，有机会将在本专栏再做讨论。

有兴趣的读者，也可阅读以下文献资料：

1. Bradly W. Reed，“Talons and Teeth: County Clerks and Runners in the Qing Dynasty”，Stanford University Press, 2000.

2. 约翰.R.瓦特（John R. Watt），〈衙门与城市行政管理〉，施坚雅（William Skinner）主编，叶光庭等译，《中华帝国晚期的城市》，北京：中华书局，2000

3. 周雪光，《 中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》 ，北京：三 联书店，2017。

4. 周雪光，〈从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度〉，《社会》，2016年第36卷

5. 施芸卿，《再造城民：旧城改造与都市运动中的国家与个人》，北京：社科文献出版社，2015。

---

古燕秋，中国清华大学博士研究生。

本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。