从疫苗分配谈联邦与州关系
【当今特约】
马来西亚虽然属于联邦制，但名不副实，自1965年取消市议会选举以来，国家行政趋向中央集权化，除了土地、森林和矿物资源管理，其他事务和决策都集中由联邦掌控，包括公共卫生事务。再加上国阵双重垄断联邦和多州政府的政权超过六十年，州政府向来听命联邦政府的指示，因此州政府与联邦鲜少有摩擦。
自2019冠病瘟疫爆发以来，州政府却与联邦政府多次出现意见不合。第一次是去年五月初，国盟主导的联邦政府逐步放宽限行令和开放工商业活动，但希盟掌政的槟州、雪兰莪和森美兰三州州政府，以及国盟掌政的霹雳、吉打、彭亨、吉兰丹、沙巴和砂拉越州政府，却不同意联邦的政策，主张采取比较谨慎的防疫策略，延后或局部开放经济活动。
【当今特约】
马来西亚虽然属于联邦制，但名不副实，自1965年取消市议会选举以来，国家行政趋向中央集权化，除了土地、森林和矿物资源管理，其他事务和决策都集中由联邦掌控，包括公共卫生事务。再加上国阵双重垄断联邦和多州政府的政权超过六十年，州政府向来听命联邦政府的指示，因此州政府与联邦鲜少有摩擦。
自2019冠病瘟疫爆发以来，州政府却与联邦政府多次出现意见不合。第一次是去年五月初，国盟主导的联邦政府逐步放宽限行令和开放工商业活动，但希盟掌政的槟州、雪兰莪和森美兰三州州政府，以及国盟掌政的霹雳、吉打、彭亨、吉兰丹、沙巴和砂拉越州政府，却不同意联邦的政策，主张采取比较谨慎的防疫策略，延后或局部开放经济活动。
槟雪欲寻主导维护经济
今年4月底疫情第三度恶化，州政府与联邦再次出现摩擦。槟州和雪兰莪两州政府纷纷施压联邦政府下放权力，赋予州政府自主权，实施自己的疫苗接种计划，以提早开放工商业等经济活动，避免压垮两州经济。
社交媒体甚至出现消息，宣称已有私人公司赞助槟州政府200万剂的科兴疫苗（Sinovac）。然而，负责协调“全国冠病疫苗接种计划”的联邦部长凯里，不同意槟、雪州政府的要求，主张疫苗计划不应该以个别州或私人公司的需求为优先。
联邦政府属下的“冠病免疫特工队”也表示，私人界和州政府如果向联邦政府委托的代理商发马公司（Pharmaniaga）购买疫苗，根据合约，联邦政府仍然会获得优先供应。
州政权与联邦政权由不同联盟主导，决策有矛盾和冲突属于预料中事，加上严峻的疫情和第三次限行令冲击槟、雪州两大经济体，自然促使希盟主导的州政府寻找不同的出路和策略，夺取防疫主导权。
这场瘟疫出现的种种现象，值得我们思考，联邦政府和州政府的关系，以及两者的权限、事务该如何分配才恰当。
全球疫苗供应不足
就疫苗接种事务而言，过去向来是由联邦政府掌管，包括像小儿麻痹症、肺结核、麻疹、白喉症等接种计划。有别于2019冠状病毒，这些疾病都不是急性致命之疾，对经济影响不大，也不会引起争议或州与联邦政府之间的竞争。
另外一个区别是疫苗的供应，不仅是国内面临供应不足，全球不同国家都在抢购2019冠病疫苗，使得产量落后于需求。再加上富国抢先预购以及控制专利权，疫苗生产只能由少数跨国药商垄断，进一步加剧产量不足和全球疫苗分配不公的问题。而且疫苗属于联邦管制品，且生产技术的门槛高，对疫苗资源多元化也构成了一些限制。
根据“吾安”系统，注册接种的人数并不如预期，主要是有不少民众采取观望态度，再加上不少反疫苗讯息渗透各种私人传播渠道，影响民众对新疫苗的信心。
特别是有关阿斯利康疫苗的副作用，引起许多民众不安，但开放自愿注册阿斯利康疫苗的计划，却意外引起民众抢夺接种机会，反而燃起更多民众对疫苗的信心。
联邦分配疫苗之必要
疫苗是有效的防疫策略，若没有做好协调和规划，避免不必要的内部竞争和资源排挤，将会进一步造成国内的接种计划出现不均或不公现象。
联邦政府虽然欢迎私人界向卫生部注册，成为免费为公众接种的社区疫苗施打中心，但为了避免政府与私人界不必要的竞争，以及担忧疫苗接种变成谋利的商品会影响价格，不开放给私立医疗界购买疫苗。
另外，药品的生产不同于一般产品。基于确保疫苗安全，生产和包装都必须符合各种卫生鉴定的门槛，因此必须接受国家药剂监管局的专业审核。截至目前，仅有发马公司获得授权代理包装科兴疫苗。
由单一厂商代理等于是垄断疫苗生产，或不利于提升生产效率，但合约规定联邦获得优先供应，却是避免疫苗资源排挤的必要之恶，方便联邦分配疫苗，并非不合理之策。
如果没有集中协调，很可能会出现类似瘟疫爆发之初，口罩供应短缺的现象。当时因为瘟疫来得太突然，缺乏各方面的宏观协调，连前线人员也几乎面临口罩不足的危机。
州政府可辅助与监督
那么州政府在疫苗接种方面，可以扮演什么角色呢？根据凯里的报告，7月份、8月份和9月份纷纷会有新疫苗到来，到时接种速度会提升，甚至出现人手不足的状况。
州政府可以发挥的是积极动员、培训和资助接种所需要的人力。希盟掌政的州政府也必须持续监督联邦政府的施政，比如追问联邦到底是以什么标准排列不同群体施打疫苗的急迫性和优先顺序，甚至成立团队主动调查和理解疫苗生产链的结构性问题，而不是急着跟国盟联邦政府竞争疫苗资源。
另外，国家药剂监管局已经接近完成审核分别由俄罗斯和中国生产的俄罗斯卫星五号（Sputnik V）和康希诺生物（CanSino）疫苗。在不会造成资源排挤和影响群体免疫计划的前提下，联邦或可以考虑开放这两种疫苗给各州州政府和私人界购买。
然而由于联邦目前仍然垄断疫苗供应，联邦政府有义务提高决策和施政的透明及公平性，尽量向民众说明各种决策的考量，并接受各方问责。
促进州与联邦良性竞争
换言之，基于2019冠病的急性致命特性以及全球疫苗产量不足，疫苗接种比较适合联邦政府集中处理。希盟主政的州政府献策时，应该谨慎衡量结构性问题，提出合理的建议，而不是急著给政治对手制造难题，这才会促进良性的政策竞争。
那到底有哪些事务适合下放权力，赋予州政府或其他行政单位更多自主性处理呢？没有涉及到重要资源排挤问题或可能会加剧疫情恶化的事务，如中小学是否开课，或可以交由各校的家教协会共同商量和决策。
毕竟各校资源状况不一样，只有校长、老师和家长最清楚哪一种决策比较符合现实资源和家长的期待，且不违反一般的防疫措施。由教育部划一政策，不仅没有效率，也无法满足各校不同的资源和状况，一旦出问题，还很容易引起家长不满。
同时，也应该赋予大学自主性，让校方和学生自行决定是否让学生返校学习。因为只有学生才清楚自己的家乡是否适合上网课，唯有负责日常行政的掌校者才知道校内资源状况，在不违反防疫原则下可以容纳多少学生返校。
疫情恶化之际，联邦政府允许学生在开斋节前夕返乡，徒增跨州移动的人口，提升不必要的感染风险，显然是个未经审慎思考的仓促决策。
至于非瘟疫时期，向来就有各种呼声，要求联邦政府把教育行政、交通规划和石油开采税下放给州政府。下放权力不仅可以减少官僚作业，改善效率，还可以让各州有更多自主空间试验不同的政策，促进各州之间的政策比较和竞争。
傅向红，社会科学院讲师，专注从人文、社会科学角度思考身体、疾病、公共卫生等议题。
本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。
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