疫情时代，重构全球卫生体系？

【岛屿信札】

印尼总统佐科（Joko Widodo）日前在世界经济论坛的视讯会议上表示，在印尼担任二十国集团（G20）轮值主席期间，会提议建立全新的全球卫生机构，以取代原本的世界卫生组织（WHO）。

佐科认为，像国际货币基金组织（IMF）这样的组织，才可以在危机时调动世界的卫生资源，并在紧急情况提供资金购买疫苗丶药品和医疗设备。

此外，这个组织还能让国家与国家透过这个新的卫生机构协商，制定世界的卫生协定标准，以便全球重大流行病时，各国卫生部的防疫卫生标准一致。

世卫不足之处

佐科的提议有合理之处，而且可能附和这个提议的国家，恐怕也不在少数，那是因为在过去几年，2019冠病疫情在全球不停蔓延，冲击日常生活，这些事实已突显出，世卫缺乏有效的机制应对全球公共卫生紧急事件。

但若从全球公卫的事实基础来考虑，佐科所提议的以新组织取代世卫，是否就是应对全球公共卫生紧急事件的药方？

疫情以来世卫受到的质疑主要有两点：

一、世卫基于会员国政治的影响与考量，无法控制疫情向全球扩散，如英美与台湾都曾批评，疫情初期在武汉爆发时，世卫就应该以专业的态度，有效的压制疫情扩散到其他地区，如可以及早宣布禁航等，但它却受到中国施加的政治影响，没有及早采取遏制措施，导致疫情在全球扩散。

二、疫苗分配处理上，世卫虽然促成冠病疫苗全球取得机制（COVAX），但却没能说服主要的疫苗生产与制造大国，按照全球人口的分布来公平分配疫苗，这导致疫情在一些医疗水准比较不足的发展中国家持续蔓延并不断变异，使得冠病在多数先进国家都施打疫苗之后，仍然持续延烧不断。

如果国际社会是基于这两点原因，而想要另起炉灶，不再以世卫来应对全球公卫紧急事件的话，那我们便需要理解，世卫过往处理相关事件的程序与方式是否有一贯之标准？

世卫举措向来保守

在宣布冠病为全球公卫紧急事件前，世卫在近十几年间，曾五度针对特定传染病做出这样的宣布，包括2009年的H1N1流感 丶2014年西非伊波拉病毒丶2014年的小儿麻痹症丶2015年到2016的兹卡病毒以及2019年刚果民主共和国的伊波拉病毒。

如果我们检视这几次宣布的时间表，会发现其实世卫针对冠病发布全球公卫紧急事件的时序，跟上述几次疫病相比，并没有延迟的迹象，如这其中就属H1N1流感最快发布为紧急事件，不过说它快，在宣布时已是美国发现首例2009年3月17日的一个多月后的4月25日了，更不要说后来溯源发现，疫情可能早在3月初就在墨西哥发生了。所以说，冠病的宣布时序与H1N1流感相当。

更甚的是，连致死率极高的伊波拉病毒在西非和刚果民主共和国肆虐的时刻，世卫也并没有针对这些地区发布禁航令。由此可知，在因为传染病蔓延便对特定国家实施锁国措施上，世卫从来态度都是相当保守的。

当然，批评者可能更在意的并非宣布的时机，而是更严重的冠病溯源工作被政治影响，以致到如今世人都无法厘清，究竟病毒刚开始是如何从其宿主（动物）身上传染给人类的。这个批评相对来说就比较切中要害，无论如何，正是中国以主权为名，才让冠病溯源变得困难重重。

国际组织易生治理偏差

不过，即使这个批评是合理的，是否意味着建立类似国际货币基金组织的卫生组织，就能防堵以上的流弊呢？答案实在很遗憾，在国际货币基金组织长达75年的运作过程中，它屡次面临金融危机的作为，正恰恰可以用来说明什么样的国际组织容易产生治理偏差（Biased Governance）！

所谓治理偏差就是指国际组织不能提供公正的决策。本来设立这类组织，是要降低国家间互动的不确定性以及交易成本，促成跨国合作，然而这样的偏差使得目的无法实现。

许多学者的研究都发现，在国际货币基金组织具有政治影响力的国家，可以对国际货币基金组织的决策产生重大影响，反之政治影响力低落的国家，则在出现危机时，会面临严苛的贷款条件。

大家记忆犹新的便是，在1997亚洲金融风暴中，接受国际货币基金组织帮助的国家，无论韩国丶泰国或印尼，都面临极其严苛的还款条约，这造成这些国家在危机过后，都采取较有纪律的财政政策，如累积更多外汇存底丶更严格监控国家金融业等。

但具强烈对比的却是，当出现金融风暴危机的是对国际货币基金组织有着更大政治影响力的已开发经济体时，他们往往可以从国际货币基金组织获取得更多的财政援助，而还款条件却是更为宽松的，如国际货币基金组织在应对2008金融海啸时，便是这样的援助模式。

可以说，若我们真的用国际货币基金组织模式重构全球卫生机构的话，那我们只会制造出另一个存在治理偏差“新”组织罢了。这样的组织，又如何能让大家相信，它们有公平分配疫苗的能力呢？为何我们要一方面抛弃世卫，却又在另一方面，建立新的“类世卫”呢？

换言之，这种换汤不换药的解决方案，是无法成为应对全球公共卫生紧急事件的对症下药的。

佐科总统对于世卫的“无能为力”的体认很具代表性，他对疫苗无法公平分配的批评也能引起世人共鸣，但他所提的解方，却显得不够周详，说服力也稍嫌不足。

新的全球治理理念

在这个后疫情时代里，人们要建立怎样的组织，去面对人类面临的种种跨越国界的挑战，看来将会成为显学。不过这样的“全球治理”理念，其实我们并不陌生，且它早已出现，如联合国“全球治理委员会”早在1995年的报告《天涯成比邻》（Our Global Neighborhood），就对全球治理做了相当精确的定义。

根据该报告的整理，“治理”（governance）不是“统治”（government），是各种或公或私的个人和机构，在处理他们的共同事务的诸多方法的总和。而在这种持续联合行动的过程中，冲突或不同利益得以调和。调和的方式包括建立规章制度丶机构，或其他非正式的安排。

全球治理也不是只有政府间的关系，参与者同时也包括非政府组织丶公民运动丶跨国或本地公司丶全球的资本市场及具全球影响力的传媒。 冠病疫情丶全球暖化的威胁，已让人们认识到，过去我们把一切公共事务委托给政府统治及推行国际协商的模式，已不足以面对当代的危机。

所以，我们应该重拾过去二十几三十年来，一直被认为是过于理想化，凡是打高空的“全球治理”理念，以非政府组织丶公民运动丶跨国或本地公司丶全球的资本市场及具全球影响力的传媒等等身分，参与国际公共事务的讨论与创制。

吴振南是旅居台湾的马来西亚人，前报业从业员，目前是专职相妻教子的家庭煮夫与兼职文化玩童。

本文内容是作者个人观点，不代表《当今大马》立场。

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