联邦财案之外：一探隐形的2300亿政府担保债

编按：本文是探讨政府表外债务专题的第一篇，作者是凯里尔（Khairil Yusof）与微诺塔（S Vinothaa），获普利兹中心支持完成。

2024年联邦政府财务报表列出21家企业，未偿还的政府担保债务总额高达约2300亿令吉。

部分企业为大型公共基础设施项目筹集资金，机构形态涵盖特殊目的机构（SPV）、法定机构及政府官联公司（GLC）。

政府为了不必在常年预算案中直接全额支付铁路、公路、客机或其他项目的庞大开销，转而由官联实体出面借贷。

联邦政府则可为这些借贷提供担保。

这类担保每年在联邦财务报表中登记为“法定担保”，但贷款债务本身则记在企业账上。

针对部分企业，政府承担的风险敞口甚至陷得更深。

相关借贷列为“担保承诺”（guarantee commitments），即联邦政府明言必须编列财政拨款、亲自代偿的担保借款。

官方将“担保承诺”定义为：由官联公司与法定机构借贷、获得联邦政府担保，进而顺理成章演变为政府法定代偿义务的贷款。

国家会计署数据显示，联邦政府的财务承诺在2025年增加了37亿8000万令吉，总额攀升至3009亿5000万令吉。

增幅主因在于国家基建基金公司（DanaInfra）与大马铁道衔接公司（MRL）的担保承诺大增，以支应战略基建项目的额外融资需求。

政治经济学者哥美兹（Edmund Terence Gomez）指出，要想看清这套融资结构，就必须顺藤摸瓜追随资金来源与清偿去向。

“你必须紧盯他们口中的现金流。

“钱从何处来？最终如何还清？唯有弄清这些环节，全貌才能水落石出。”

政府背书绝非仅限于担保

正式的政府担保并非替借贷提供后盾的唯一机制。

一马公司（1MDB）集团曾动用三类官方支持工具：政府担保、支持信与备用信贷；这些工具更进一步延伸至其属下子公司及特殊目的机构（SPV）。

其中一例便是 Timeline Zone 私人有限公司，财政部官员此前曾向国会公共账目委员会（公账会）证实，该公司正是一马公司旗下的特殊目的机构。

2015年3月，Timeline Zone 从大马进出口银行（EXIM Bank）取得一笔1亿5000万美元的定期贷款，总稽查司估算该笔款项折合6亿4560万令吉。

这笔贷款正是由政府出具的支持信在背后撑腰。

该贷款期限仅15个月，定于2016年6月到期。

政府担保、支持信及其他背书工具在法律效力上各有差异，亦未必列于同一账册。

另一例则是大道特许经营商南北大道公司（PLUS）。

南北大道发行过一笔规模达252亿令吉的伊斯兰债券，它享有政府出具的不可撤销且无条件承兑保证书，用于兜底特定的现金缺口。

大马评级机构（MARC）指出，正是凭借该保证书，南北大道的信用评级才得以调升两个等级。

政府支持形式多样，意味着单凭法定担保根本无法完全掌握联邦政府所面临的全部财务风险。

这套体系中的部分企业充当融资载体，凭借政府背书借款，转而资助其他地方的项目或债务。

在某些情况下，接受资助的实体本身甚至早已拿过联邦担保。

例如 Govco Holdings 有限公司筹资后输送给联邦土地发展局（Felda，简称联土局），而两者各自均拿着联邦政府的担保。

耗数十亿公帑代偿贷款

13家享有政府担保的企业中，政府于2023年向其中12家注资242亿令吉以代偿贷款；这笔款项全数取自联邦政府的行政与发展拨款。

总稽查司屡次针对政府担保所衍生的财务风险敲响警钟。

令稽查部门深以为忧的隐患包括：企业仰赖政府输血还债、担保承诺总额不断攀升，以及借款人的偿债能力彻底依附于政府无休止的财政支持。

该报告特别点名国家基建基金公司、国家基建公司（Prasarana）及大马铁道衔接公司，三者的未偿担保借贷尤为庞大。

仅这三家机构在当年所累积的借款总额，就占了约1650亿令吉。

由此可见，官方担保揭示的仅仅是庞大融资架构的一角。

要确定财政义务最终落在谁人肩上，就必须层层追查借贷流程、政府背书以及后续的联邦代偿款项。

然而，由于信息公开严重受限，这条资金链往往隐而不彰。

2019年爆挤兑流失60亿，政府强调拯救极其必要

联邦财政赤字连5年收窄，刘镇东归功改革见效