文：戴良友

【美国总统选举手记四】

“你们哪的选举是无法预测的。”

“当你有了大把的钱时，没有什么是不确定的。”

这是在电影《政坛混战》（The Campaign）中Motch brothers回应质疑他们决定谁将成为国会议员的能力时的对白，道出了钱对选举的影响。大概没有人会否认金钱在选举中扮演巨大的作用，虽然比较多的钱无法保证当选，没有钱却是连成为候选人都有问题。

就以2010美国的国会选举来看，为了赢得一个众议院（或参议院）的席位，平均上要花上140万（或970万）美元。是的，你没有看错，是美金（本文的金额都以美元表示，换算成令吉得将之乘上3）。当然，这是平均数，有的人花得比这更多，有得更少。

在2010年最便宜的众议院席位也要花上18万美元多。所以，我们大概可以说，选举基本上是烧钱的过程。2012年的总统选举更是把钱烧得无以伦比！（注1）

总统候选人各耗逾10亿美元

美国的选举是漫长的过程。从宣布要争取成为党的正式代表开始，每一天都在花钱。首先你要组成竞选团队，包括主持所有竞选业务的竞选经理到打杂的、一个竞选中心、一群专家撰写你的主张政策、公关公司为你打造形象以及你的竞选广告等等，没有一件不是涉及大把金钱的。

NONE 竞选的位阶越高，花费更高，更别说在涉及总统之争时：就目前所知，今年两位总统候选人的花费预计都会超过10亿没元。（注2）这些花费当然不可能来自候选人自己的口袋，而是源自各方的政治献金。所以，争取或吸引政治献金是一位候选人的必要条件，或者说入门条件。

有时候，我们甚至可以从政治献金的多寡（在特定条件下）知道候选人的支持度或受欢迎程度（受欢迎不表示必定当选，因为美国的总统选举不是直选，而且支持者未必会投票）。而有些候选人，为了争取更多的政治献金，会在很早时刻就宣布参选。

只能以以个人名义捐献

候选人的金钱支援可以来自个人、各自的政党、各种组织，如政治行动委员会（political action committee，简称PAC）或501(c)(4)组织等。依据规定，营利或非营利公司或工会都不能直接以公司或工会的名义捐款予候选人。也就是说，公司的老板或工会领袖只能以个人的名义捐献，而个人政治献金的最高额度为2500美元。

不过，公司老板（或工会领袖）可以找一群人，如主管、股东或他们的家人，组成政治行动委员会（即PAC）。所谓的PAC，就是指针对某一政治主张，如支持或反对某候选人、某法案而组成的组织。由公司或工会组织的PAC，不能够直接接受公司或工会的捐款，不过，公司或工会可以经济援助它们所成立的PAC的行政及筹募活动。

依规定，在每一场选举中，PAC能赞助候选人的最高金额为5000美元（所以其捐献某一候选人的金额，从初选到选举，可达至1万美元）。

政策难免受捐献者左右

政治献金是政治人物或政党赖以生存的工具。没有了它，候选人可说是寸步难行。然而，当政治人物从某一特定捐献者（或集团、组织）手中得到大笔资金，在他当选后，其所支持的或主张的政策，难免不会受到其捐献者的影响，甚至可能完全出自该捐献者或集团。

这并非没有先例：能源公司安然（安然）的前主席肯尼斯雷伊（Kenneth Lay）（及安然的高级主管们）在布什竞选时，无论是在德州州长或2000年的总统之战，都给予他大力的援助。肯尼斯雷伊甚至在当时总统大选时给安然的员工下条子，“建议”他们透过公司所成立的PAC支持布什，如低阶经理每人500美元而高阶主管则一人5000美元。

在布什顺利当上总统后，他的政府的能源政策基本上是在安然公司协助下完成的。毫无疑问的，该法案会对像安然之类的公司大大有利。布什甚至想要安排肯尼斯雷伊出任商业部长，虽然最后没有完成。不过，有其他安然的主管转任到布什政府中任职。

另外，在911之后，化工厂（chemical plants）安全的强化成为美国的一个重要课题。虽然环境保护署（Environmental Protection Agency，EPA）已经准备好了新的安全措施的所有相关细节，在美国化学协会（The American Chemistry Council，其前主席Frederick Webber也是布什的大金主之一）影响下，布什政府中止了新措施的发布，更把化工厂的安全检测权从EPA移到国土安全局（Department of Homeland Security），而且取消了常规突检，一间化工厂的安全与否，完全依赖于该工厂主动所提供的资讯！

没有人会平白无故的给你一大笔钱，更何况当捐献者是商人或是利益团体时。商人或公司是投资者，而利益团体在乎的是它们自身的利益。

所以，如果有人或团体给巫统4000万令吉的时候，难道我们不应该问：这个人或组织为什么给巫统这么一大笔钱？他的目的是什么？如果他是商人，他这回是在投资什么？更重要的是，他想要回收的是什么？

我们有什么办法可以监督？最奇怪的是，马来西亚政治献金的合法性竟然要询问香港廉政公署！还有比这更荒谬的吗？我不敢说没有，毕竟在马来西亚。

福利团体无需公布捐献者

美国已算是对政治献金有明确规定及监督的国家。例如，个人的小额捐款（200美元以内）是可以匿名捐出的；若金额为200美元或更多，则收到献金的候选人或政党就必须把捐献者的名字、职业、雇主及住家邮递区号上报给有关单位（如果有人每次只捐个100美元，但捐了10次，所以，他的捐献已经超出200美元。依规定，他的名字等资料也会被上报）。而负责监管竞选资金来源的单位，即为联邦竞选委员会（Federal Election Commission）。

NONE 可是，这依然无法避免商人或利益团体的影响。不过，由于资讯的公开（上报的捐献者名单是任人查阅的），政治人物和利益团体间的关系也无所遁形，使得两方的利益交换变得相对困难，虽然不是完全不可能。

然而，漏洞还是有的，并非所有大额捐献者的名字都会公开。依据美国国税局（Internal Revenue Service）的规定，501(c)(4)组织指的是非营利且致力于推动社会福利的免税团体。为了促进社会福利，它们也可以支援各种政治活动和选举。问题是，这些组织没有公开它们的捐献者的义务。

因此某些人或利益团体便使用这些组织支持他们所喜欢的候选人。虽然无法直接金援（毕竟金额有上限），却可以扮演著如候选人的外围组织般进行各种活动，例如以组织的名义为候选人打广告，或者利用广告打击候选人的对手。这些开支属于候选人的“外部花费”（注3）。当501(c)(4)组织和所谓的Super PAC结合在一起时，它们变成了民主政治中的怪兽。

外部开支没有上限

所谓的Super PAC（正式名称Independent-expenditure only committees）（注4），这些政治行动委员会没有捐款给候选人或政党，它们和候选人或政党没有任何直接的联结。也就是说它们关于政治活动的开支是和它们所支持的候选人是无关的，至少没有直接关连。

不过，这些花费并没有任何上限（即它们可以接受个人、公司或利益团体无上限的政治献金，这和之前提到的竞选规定没有冲突，因为这些钱的使用和候选人没有直接关连）。因此Super PAC可以使用大笔大笔的资金帮助特定候选人。而当一个Super PAC又是一个501(c)(4)组织时，这表示外人完全无法知道该团体的资金来源。当然，也就更难以知道该组织是否和其所支持的候选人间是否存在任何的交易了！

很多时候，所谓的独立于候选人或政党的Super PAC并真正独立。一些Super PAC的成立根本上就是由政党或候选人支持下成立的，如让候选人的员工转任到Super PAC去。毕竟所谓的“和候选人没有直接关连＂本身就是暧昧不清的。

一个有名的例子即是American Crossroads，它是由共和党的策士Karl Rove所主持。这些外部开支很大部份用在广告上，特别是打击对手的广告。例如American Crossroads的花费中（8600多万美元）有超过九成（7900多万美元）是用来攻击或抹黑奥巴马的。

当有钱人或利益团体可以毫无节制的用大把钱“投资”到候选人身上，这将使得这些人或团体对候选人的影响比一般人来得大。如果一位候选人需要1000万美元打广告，为了这1000万美元，他可以尝试说服4000名选民，让他们都以个人捐献的最大额度来赞助他；或者，他可以让他的前员工或党工去主持Super PAC，由该人和几位超级金主打交道，然后独立的用广告来支持他的选候以及抹黑他的对手。明显的，后者来得更为容易也更有效。

由两位总统候选人的政治献金的资料中，我们也可以发现罗姆尼在个人捐献部分的总数（3亿8900多万美元）仅仅是奥巴马所得的个人捐款的总数（6亿3200多万美元）的一半多一些。然而，罗姆尼的总开支却已超过10亿。由此可知Super PAC的确，或多或少，已经在改变美国的选举方式了。至于这是否会导致美国政治的腐化呢，则还有待时间揭晓。

但是，由位于纽约大学法学院的Brennan Center for Justice的民调显示，有将近七成的民众相信Super PAC会导致腐败，六成八相信国会议员对法案的态度会受到提供他10万美元献金的公司的影响，而六成五的受访者认为，比起一般民众，当选者将会更重视Super PAC的金主，这会降低他们对政府的信任度。虽然Super PAC，依据最高法院的解释是合法的，可是一般民众似乎并不认为它对民主政治有好的贡献。（注5）

选举将沦为金钱战争

支持Super PAC的理由不外乎说它符合宪法第一修正案，该修正案保障人民的自由表达，即保证每一个公民可以用各种方式（言论或行为、行动）表达自我的主张与立场。所以，如果有人要用500万美元来打广告以表达他对某一候选人或政策的支持或反对，就第一修正案的角度来说，并没有错，更何况钱是他（合法）取得的，他要怎么用也是他的自由之一。有人用500万美元来买房子，他用500万美元来买广告，两者间有何差别呢？政府有什么理由限制他使用钱的方式的自由？

然而，选举和买房子毕竟是两回事。房子买了自己用属于个人问题，大概不会影响其他人（虽然会影响其他买家，但与几乎所有其他人无关）就好像政府不会告诉你今晚的晚餐吃什么一样。选举是要选出公民在议会或国家的代表。选出来的代表不仅会影响支持者，也会影响反对者。所以，一个人可以花多少钱来买广告支持或反对某一候选人，属于公共领域的问题，属于政府或立法者可以介入的场域。

另外，当大笔大笔的资金可以自由的流入选举后，民主选举将沦为一场金钱的战争。奥巴马反对Super PAC，不过，最后也有属于他阵营的Super PAC，而且所花的钱也不会比American Crossroads来得少。

这是一个现实的问题。让对手多出很大一笔资金自由运用（虽然理论上与该候选人无关），将让自己处于略势。Super PAC大部份的钱用在于广告。广告不是政论会、不是一个公平的论政平台，对手也没有机会反驳。从广告中，选民不会得到充分且精准的言论，它们只会用最精简的言语打动选民或打击／抹黑对手。可以说，大量广告会使得民主政治中所强调的“理性论政＂沦丧！

然而，我们都知道，金钱和政治是无法切割的。既然如此，与其莫视它，不如正视金钱对政治运作的影响。一个好的政治献金制度虽然无法完全地隔绝政治人物及利益团体间交易，却可以让人民更有效的监督政府的运作。

清明的政治不会从天而降，身为马来西亚人的你我可说是有著切身之痛。和大部份美国人一样，我们也相信：无限制及不透明的政治献金，将导致政治的败坏。是时候改变了吧？！

注释：

上述数据来自“责任政治中心＂（ Center for Responsive Politics ）。

2.依据“责任政治中心＂的统计，至10月17日为止，奥巴马已花了9亿3000多万美元，其中候选人的竞选中心花了5亿4000万余美元、其政党的2亿6000多万美元及1亿2700多万美元的外部花费；至于罗姆尼则已超过了10亿美元，其中竞选中心的3亿3000多万美元、其政党的2亿8000多万美元及3亿9000多万美元的外部花费。

3.非由候选人直接支配，不过，却进行有利于候选人的活动的开支，称为“外部花费”（outside spending）。另外，凡是来源不明（没有公开捐献者）的政治献金，则可以称之为“暗钱”（dark money）。

4.Super PAC得以成立主要源于2010年美国联邦最高法院关于Citizens United v. FEC案及联邦上诉庭关于Speechnow.org v. FEC案的判决结果。

5.该民调是由Opinion Research Corporation进行的电话访问，其完整的结果可在其 报告 上看到。

 

戴良友，马来西亚人，现留学美国。

 

【美国总统选举手记一】 美国总统选举杂感

【美国总统选举手记二】 美总统辩论攻防战

【美国总统选举手记三】 小议美国选举人制