联邦财案之外3：谁在监管政府属下的庞大企业群？

编按：本文是探讨政府表外债务专题的第三篇和完结篇，作者是凯里尔（Khairil Yusof）与微诺塔（S Vinothaa），获普利兹中心支持完成。

年复一年，总稽查司在朝圣基金局账目的稽查核证中，总附带一项关于审查权限的关键免责声明：“总稽查司并未稽查朝圣基金局属下的每一家公司。”

朝圣基金局（Tabung Haji）坐拥庞大的商业帝国，业务触角遍及种植、房地产、酒店、建筑、海事以及海外投资。

尽管旗下公司的账目皆汇入集团财务报表，但稽查集团账目，未见得意味着总稽查司逐一查验了其旗下的每家企业。

这一权限之别，在多年之后证实有着深远的影响。

随后成立的皇家调查委员会在调查该局2014年至2020年的运作后，揭露了涉及投资、做账以及朝圣基金生态圈内各家企业的诸多弊端，并建议对其中的14项投资展开法务稽查（forensic audit）。

稽查并不全面

皇委会同时对总稽查司在2014至2017年间稽查朝圣基金局账目的某些环节提出质疑。

前总稽查司玛蒂娜（Madinah Mohamad）驳斥了皇委会的评估，不认同该会对她任内所出具稽查意见的批评。

这场风波引出了一道更为宏观的问题：公帑一旦流出法定机构、渗透进其属下的私营企业，大马的公共稽查机构究竟能一路追查到多深？

马来西亚此后修改了法律。

2024年，国会通过修正《1957年稽查法令》（Audit Act 1957），扩大总稽查司的审查权限，允许其稽查其他实体，包括获政府财务担保的注册企业。

修法还引入了一项名副其实的机制：“追查公帑去向的稽查”（Follow The Public Money Audit）。

稽查触角自此大幅延伸。稽查署表示，从2025年起，当局将启用全新的“电子自我稽查系统”（eSelfAudit），每年稽查1856家宪报公布的政府公司。

然而，赋予稽查官顺藤摸瓜追查资金的权力，仅是公共监督的一环。

当公众无法追查公帑去向

国际透明组织全球主席弗朗索瓦瓦莱利安（François Valérian）指出，一旦公共举债脱离常规预算审查的轨道，国会与民众往往难以窥见全貌。

他主张，政府有责任开诚布公交代公共开支、财政收入与举债明细，特别是所借款项的总额以及随之而来的偿债负担。

“让公众清楚知晓国家到底借了多少钱，至关重要。”

延伸阅读：联邦财案之外：一探隐形的2300亿政府担保债

瓦莱利安（下图）以企业董事会把关重大交易作比喻，强调公民及其选出的民意代表，对以其名义作出的财政承诺，理当拥有同等透明的知情权。

“我们这些公民与选民，就是最高董事会。”

他警示，将此类承诺屏蔽在公众监督之外，无异于“侵蚀民主基石”。

然而，在马来西亚追踪公帑去向，意味着必须穿越一片错综复杂的商业迷宫。

官联企业生态圈

政治经济学者哥美兹（Edmund Terence Gomez）解释，法定机构与政府全资企业隶属不同的法律架构，他认为厘清这一分野，是剖析官联企业（GLC）生态圈的关键。

“法定机构是由法律创立的，每个法定机构背后都有一部专属法案。但官联企业本质上是一家公司，依循公司法体制运作。”

这一分野至关紧要，盖因公帑往往不会停留在最初接纳拨款的法定机构或政府部门账上。

公帑可在企业、子公司、联营公司及合资企业之间层层流转，每多一层结构，便多增一个追查的目标。

延伸阅读：联邦财案之外2：谁拍板由政府为数以千亿巨债作保？

哥美兹指出，若要探讨这片庞大的国家控股企业网络如何形成，则须溯源至“新经济政策”（NEP）。在这一政策下，政府强力干预经济，设立了大量公共企业，以求重组财富并根除贫穷。

他指出，随着经济模式从国家干预转向私营化，各种弊病接踵而至。

他指控，公共资产当年输送给了政商关系深厚的人士，滋生了裙带风气与任人唯亲。

1997年亚洲金融风暴来袭时，政府被迫出资纾困，甚至将许多私营化企业重新收归国有。

“一旦推行私营化，他们便将公共事业转变为企业，使其得以公司模式营运。”

哥美兹直言，“滥权弊端正是从那一刻真正滋生。”

哥美兹（下图）于2024年出版的专著《治理不善：马来西亚的庞大腐败》（Misgovernance: Grand Corruption in Malaysia），深入探讨了政治对大马庞大官联企业生态圈的掌控，如何助长了滥权专断，包括朋党主义、政治恩庇以及其他形式的贪腐。

体制沉疴

哥美兹认为，问题的症结早已超越单纯的企业治理，涉及更深层的公共治理课题，特别是谁才是官联企业及其重大决策的终极操盘手。

他指称，政治人物常调动官联企业生态圈内的资源来谋取政治利益，促使他们宁愿将这类机构牢牢把控在手，也不愿大刀阔斧推行改革。

他指出，其中一项惯常手法，便是委任政客与政党骨干进驻官联企业董事会。

这类职位通常附带丰厚的董事酬金。哥美兹指出，这些钱有时会挪用来资助政治活动，其本质无异于挪用公共资源为党派政治输血。

哥美兹强调，这种政经利益捆绑绝不仅限于联邦政府。

在由不同政党执政的州政府，同样存在相似的官联企业架构。依照他的分析，这种问题实属体制顽疾，绝非单一政党的专属弊病。

联邦财案之外2：谁拍板由政府为数以千亿巨债作保？

联邦财案之外：一探隐形的2300亿政府担保债